стенограмма

 

международного семинара "Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций"

 

ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ

22 мая 2003 года

В.Н.Викторов

Добрый день, уважаемые дамы и господа, уважаемые коллеги! Я сердечно приветствую всех участников семинара. Мы начинаем пленарное заседание, и я с удовольствием предоставляю слово заместителю Председателя Совета Федерации Александру Порфирьевичу Торшину для приветствия от имени Совета Федерации.

А.П.Торшин

Уважаемые участники семинара, уважаемые дамы и господа! Позвольте, я начну свое выступление с искреннего сожаления Председателя Совета Федерации Сергея Михайловича Миронова о том, что он не может присутствовать на нашем мероприятии, в связи с чем он просил меня огласить приветствие участникам семинара.

«Уважаемые участники семинара, дамы и господа! С воодушевлением приветствую вас в стенах Совета Федерации и выражаю уверенность в том, что нынешний форум внесет весомый вклад в исследование теории и практики европейского парламентаризма.

Мы рады впервые принимать в России столь представительную аудиторию экспертов, ученых, специалистов в области парламентского строительства и права из большинства европейских стран. Здесь также присутствуют члены Совета Федерации, руководители подразделений и специалисты из Администрации Президента, Аппарата Правительства и палат Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных и региональных органов государственной власти, представители ведущих научно-исследовательских и учебных заведений.

Именно на таких конференциях формируется общее понимание процессов развития парламентаризма в мире, совместно вырабатываются новые подходы в совершенствовании форм и методов деятельности парламентов.

Каждая европейская страна имеет свои собственные парламентские традиции. В абсолютном большинстве европейских стран эти традиции связаны с деятельностью двухпалатных парламентов. Россия также имеет свои, почти вековые, традиции функционирования двухпалатных представительных органов. Уверен, что российский опыт, имеющий свою специфику, может быть полезен для обновляющейся Европы.

Должен отметить, что Совет Федерации накапливал свой опыт в исторически сложный период укрепления политической стабильности в государстве. Особый интерес представляет опыт последних лет, когда общественно-политическое развитие страны стало определяться активной внутренней и внешней политикой Президента Российской Федерации и характеризоваться укреплением вертикали государственной власти внутри страны и ростом авторитета России на международной арене.

Современному российскому парламенту, сформированному на основе принятой в декабре 1993 года Конституции, в этом году исполняется 10 лет. Для Совета Федерации это время стало периодом динамичных преобразований. Наиболее существенные изменения в работе Совета Федерации произошли за последние два года. Федеральный закон о новом порядке формирования Совета Федерации, в соответствии с которым сенаторы перешли к работе на постоянной профессиональной основе, дал возможность членам Совета Федерации больше сосредоточиться на законотворческой деятельности.

Перед Советом Федерации стоит задача стратегического масштаба: стать палатой российского парламента, выполняющей функции контроля качества федеральных законов с учетом опыта правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации. На этой основе Совет Федерации должен внести свой вклад в совершенствование законодательства в наиболее важных сферах правового регулирования. Кроме того, палате предстоит существенно расширить поле собственной законодательной инициативы. В этих целях была оптимизирована внутренняя структура Совета Федерации, изменено количество комитетов и постоянных комиссий с большей детализацией вопросов их ведения и полномочий.

Одним из приоритетов деятельности Совета Федерации является улучшение координации взаимодействия палаты с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Особое место для Совета Федерации всегда занимал вопрос совершенствования форм и методов взаимодействия с законодательными органами субъектов Федерации. Для решения одной из главнейших государственных задач упорядочивания системы законотворчества в России был создан и начал успешно функционировать Совет по взаимодействию Совета Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации. Коротко мы его называем Совет законодателей. Он призван обеспечить единое правовое пространство, координировать законодательную деятельность на федеральном и региональных уровнях. Тем самым мы по-своему стремимся к все более полной реализации конституционного статуса Совета Федерации как палаты регионов.

Осуществление всех этих масштабных задач требует от Аппарата Совета Федерации не только тесного взаимодействия со структурами Администрации Президента и аппаратами Правительства Российской Федерации и Государственной Думы, но и постоянного обогащения новыми научными знаниями в сфере развития парламентаризма и парламентской деятельности.

Хочу пожелать вам успешной работы, интересных и плодотворных дискуссий, новых научных открытий.

Председатель Совета Федерации Сергей Миронов».

Теперь позвольте добавить несколько слов от себя. Очень ценно, что ученые и практики, специалисты в области бикамерализма со всей Европы приехали на этот семинар. Дело в том, что практика бикамерализма в России имеет определенную специфику. В частности, совсем недавно в Чеченской Республике состоялся референдум, на котором была принята Конституция Республики, предусматривающая наличие в Чечне двухпалатного парламента. Это было вызвано целым рядом объективных обстоятельств, имеющих место в Республике. В связи с этим представляется, что опыт бикамерализма в регионах с нестабильной общественно-политической ситуацией был бы очень полезен нам сегодня. Поэтому я призываю вас поделиться положительными моментами аналогичного опыта, чтобы мы смогли применить их в Чеченской Республике. В ближайшее время Совет законодателей организует группу, целью которой будет оказание помощи нашим чеченским коллегам при становлении их парламента. Уверен, что материалы этой конференции будут полезны для данной группы. Спасибо.

В.Н.Викторов

Спасибо, уважаемый Александр Порфирьевич. Слово для приветствия от Государственной Думы предоставляется руководителю Аппарата Государственной Думы Александру Николаевичу Лотореву.

А.Н.ЛОТОРЕВ

Уважаемые дамы и господа, уважаемые участники сегодняшнего международного семинара! Позвольте огласить приветствие Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации господина Селезнева в адрес участников международного семинара:

«Приветствую вас в Москве на международном семинаре «Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций», организованном Европейским центром парламентских исследований и документации. Учрежденный в 1977 году в Вене на Конференции председателей парламентов европейских государств центр в настоящее время превратился в важную международную сеть исследовательских структур и парламентских библиотек, которые объединяют парламенты 45 европейских государств, включая Федеральное Собрание Российской Федерации.

Тема сегодняшнего семинара, первого мероприятия, проводимого центром на территории нашей страны, актуальна практически для всех стран, где существуют двухпалатные парламенты. Можно придерживаться разных мнений о преимуществах и недостатках двухпалатной или однопалатной парламентских структур. Как показывает мировая практика, количество палат в парламенте – это только часть проблемы демократического функционирования власти.

Что касается Российской Федерации, то наш опыт свидетельствует в пользу двухпалатной парламентской структуры, где нижняя палата является основным формирующим законодательным органом. Для нас бикамерализм – это возможность обеспечить более сложное и разнообразное представительство общественных интересов. Это более тщательная разработка законов и принятие более взвешенных решений.

Уважаемые участники семинара, впереди у вас два дня интересной работы и плодотворных диспутов. Желаю вам успехов и новых интересных идей. Геннадий Селезнев».

Позвольте также добавить несколько слов от себя. В российской истории парламентаризм оказался неразрывным образом связан с двухпалатностью. Вот уже десять лет Совет Федерации и Государственная Дума, в непростых дискуссиях, может быть, соперничая, а иногда и противостоя друг другу по отдельным вопросам, тем не менее дружно, бок о бок действуют на ниве формирования нового для России правового поля. Двухпалатный парламент – это сложная система и с точки зрения обеспечения его деятельности. Здесь есть много нюансов, которые мне, как Руководителю Аппарата, и моему коллеге по Совету Федерации уважаемому господину Ткаченко приходится учитывать в процессе взаимодействия палат.

В конце этого года мы будем отмечать десятилетие российской Конституции и Федерального Собрания. За это время было принято более двух тысяч законов. Много это или мало? Если сравнивать с европейскими государствами, то, конечно, это мало. Целые блоки общественных отношений в России остаются еще законодательно не урегулированными. Но мы считаем, что за это десятилетие российский парламент совершил гигантский скачок в своем историческом развитии. Особенно эффективно российский парламент функционировал последние четыре года. Именно в эти годы Федеральное Собрание смогло принять, наконец, самые нужные для общества и государства законы, позволяющие с полным основанием отнести Россию к демократическим государствам.

Впереди у нас очень серьезная, ответственная работа. Принимаемые нами законы с точки зрения качества не всегда безупречны. Поэтому будущему составу Государственной Думы, который придет на смену депутатам третьего созыва, предстоит заняться их детальной доработкой с учетом имеющейся правоприменительной практики. Позвольте еще раз, уважаемые участники семинара, пожелать всем нам успешной работы. Спасибо.

В.Н.Викторов

Спасибо, Александр Николаевич. Слово для приветствия и сообщения предоставляется Содиректору Европейского центра парламентских исследований и документаций господину Дику Тоорнстру.

Д.ТООРНСТРА

Часто приходится слышать, что вторые палаты неэффективны и очень дорогостоящи. Многие люди, среди которых можно встретить в том числе и политиков, считают, что верхние палаты не нужны, что они являются менее важными, чем нижние палаты, и их роль в законодательном процессе ограничивается в основном провоцированием процедурных конфликтов. Однако, несмотря на это, почти во всех развитых демократических системах действуют двухпалатные парламенты. Во многих странах вторые палаты были созданы недавно, но проведенные научные исследования (к сожалению, их не очень много) говорят, что значение вторых палат парламента все более возрастает, придавая дальнейший импульс развитию демократии.

Надеюсь, российские коллеги позволят нам лучше оценить все плюсы и минусы бикамерализма. Это первое заседание, которое проходит в России, и я полагаю, что оно в позволит нам работать в более тесном взаимодействии и предоставит новые возможности для глубокого анализа проблем бикамерализма. Обмен информацией и опытом – это именно то, чем занимается Европейский центр парламентских исследований и документации.

Исследование европейского парламентаризма следует начинать с исторической ретроспективы в XIV век. Тогда была актуальна проблема отделения церковных дел от дел государственных, что и привело в итоге к размежеванию палат парламента. Со временем эта система еще более выкристаллизовалась, и первая палата стала представлять интересы общества, а вторая – дворянства. Начиная с XVII века, когда бикамерализм развивался и в Европе, и в Америке, а аристократические формы правления все более приходили в упадок, стали раздаваться вопросы: а зачем, собственно, нужна вторая палата? Это привело к коррекции взглядов на двухпалатность. Первая палата с этих пор продолжала представлять народ, а вторая стала отражать интересы крупных собственников.

Конец XVIII века стал решающим для бикамерализма, так как именно в эту эпоху необходимость существования второй палаты парламента была осознана и властью, и обществом. Вторая палата парламента превратилась в своего рода контролера исполнения конституции, она начала играть важную роль в законодательном процессе, в принятии иных решений общегосударственного значения. В США, например, Сенат превратился в один из важнейших институтов парламентаризма в его связи с федеративными отношениями, ибо Палата представителей была основана на представительстве народа, а сенат – на представительстве штатов. Все это говорило в пользу двухпалатного парламента как элемента федерализма. Данная концепция остается актуальной вплоть до сегодняшнего времени.

Классическое предназначение второй палаты парламента – это представительство различных общественных интересов, причем не только интересов большинства, но и меньшинства, прежде всего территориального, лингвистического, этнического, независимо от политических партий. Во многих странах, таких, как Германия и Южная Африка, законы голосуются на территориальной, а не на партийной основе. Так как каждая территориальная единица высказывает таким образом свое мнение, вторая палата парламента приобретает особое значение в ходе законотворческой деятельности. Разумеется, на вторую палату также, как и на первую, оказывается политическое влияние. Однако в двухпалатном парламенте, как правило, меньше конфликтов между партиями, что приводит к стабилизации парламентской деятельности, основывающейся на системе сдержек и противовесов.

В целом, возникновение вторых палат привело к положительным результатам в законодательной сфере, так как рассмотрение законопроектов вторыми палатами уже само по себе означает большую рациональность в процессе принятия ключевых для общества решений. Любой закон автоматически становится более значимым, когда он рассматривается второй палатой, когда в него вносятся поправки, либо когда он по тем или иным причинам оспаривается. Необходимость принятия законопроектов сразу двумя автономными парламентскими структурами привела к тому, что палаты парламента вынуждены были налаживать диалог друг с другом для разрешения накопившихся споров, что в перспективе также дало немалый положительный эффект.

Сотрудничество палат парламента может развиваться в различных ситуациях. Например, первая палата имеет право отвергнуть постановление другой палаты в течение определенного времени путем использования различных процедур. При этом двум палатам все же необходимо собраться вместе, чтобы достичь компромисс и разрешить спор. Окончательное решение принимается на основе совместного голосования. Однако здесь же возникает проблема дубликации дебатов, что зачастую затягивает законодательный процесс, делает его неэффективным. Это особенно чувствуется, когда палаты не сильно отличаются по своему составу, а со стороны правительства постоянно предпринимаются попытки уменьшить влияние второй палаты. Все это не способствует достижению позитивных результатов.

Сильные бикамеральные системы обеспечивают стабилизацию законодательства и способствуют здоровому консерватизму в политической сфере. Известный французский конституционалист сказал: «Если вторая палата отходит от первой, это загадочно. Если она соглашается, это поверхностно». То есть, если палаты парламента соглашаются друг с другом по какому-либо вопросу, то это не очень хорошо, но если они не соглашаются, то необходимо коренным образом пересмотреть их деятельность. Палаты должны сотрудничать в целях достижения общего результата. Разрешение противоречий между двумя палатами будет зависеть от конкретных механизмов взаимодействия палат.

Спасибо.

В.Н.Викторов

Спасибо, господин Тоорнстра, за очень интересное выступление. Я предоставляю слово для доклада Руководителю Аппарата Совета Федерации Петру Федоровичу Ткаченко.

П.Ф.Ткаченко

Уважаемые участники международного семинара! Прежде всего я хотел бы выразить признательность Исполнительному комитету Европейского центра парламентских исследований и документации при Европейском парламенте и Парламентской ассамблее Совета Европы, а также всем участникам семинара за интерес и внимание, проявленное к теме настоящей дискуссии. Уверен, что совместная работа европейских участников семинара и широко представленных здесь российских парламентариев, авторитетных ученых, специалистов позволит всесторонне обсудить наиболее важные аспекты развития институтов парламентской демократии в современной России, найти конструктивные ответы на вопросы, которые продолжают оставаться на острие общественно-политической дискуссии в нашей стране.

Российская демократия еще очень молода. В этом году мы только будем отмечать десятилетие нашей Конституции, впервые в истории России закрепившей основы подлинно правового, демократического, федеративного государства. Вместе с тем полагаю, что российский опыт может быть интересен и полезен для наших зарубежных коллег.

Представляя здесь Совет Федерации, верхнюю палату Федерального Собрания, могу сказать, что все темы семинара являются для нас злободневными. В своем выступлении я хотел бы остановиться на тех из них, которые, с моей точки зрения, на сегодняшний день имеют решающее значение для дальнейшего совершенствования организации и деятельности Совета Федерации. Это вопросы:

- о правовой природе мандата члена Совета Федерации и об оптимальном порядке формирования верхней палаты парламента, обеспечивающей сочетание общегосударственных и региональных интересов;

- о формах взаимодействия Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения скоординированного развития федерального и регионального законодательства, а также полноценного участия регионов в федеральном законодательном процессе;

- о совершенствовании взаимодействия Совета Федерации с федеральными органами государственной власти в целях осуществления конституционных принципов разделения властей и единства системы государственной власти в целом.

В поиске ответов на эти вопросы мы исходим из положений Конституции Российской Федерации и мирового опыта в области определения правовой природы, роли и места верхней палаты парламента в системе органов государственной власти. В соответствии с современными представлениями верхняя палата парламента играет триединую роль в системе органов государственной власти, ибо она:

- выполняет во внутрипарламентской системе сдержек и противовесов функцию сдерживающего элемента, обеспечивающего взвешенность, относительную независимость от политической конъюнктуры и более высокое качество решений, принимаемых палатами парламента в сфере их совместной компетенции;

- является наряду с нижней палатой парламента значимым и в достаточной степени самостоятельным элементом системы сдержек и противовесов в устройстве власти, определяющим так называемую форму правления, то есть организацию взаимоотношений в треугольнике «глава государства – парламент – правительство»;

- отражает на общегосударственном уровне власти политико-территориальное устройство страны и представляет срез интересов территориальных сообществ.

В целом конституционно-правовой статус Совета Федерации соответствует указанным положениям. Вместе с тем, как показывает отечественный и зарубежный опыт, в условиях динамично изменяющегося мира верхняя палата парламента, как и все институты демократии, не может останавливаться в своем развитии. Необходимы постоянные усилия по совершенствованию форм и методов реализации конституционных полномочий парламента, его взаимодействия со всеми ветвями и уровнями публичной власти, институтами гражданского общества.

В поисках оптимального соответствия состава Совета Федерации и статуса его членов конституционному предназначению верхней палаты парламента федеративного государства российский законодатель за десять лет трижды изменял модель формирования палаты. Состав Совета Федерации образца 1994–1995 годов формировался прямыми выборами, 1996–2001 годов – на основе принципов вхождения руководителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по должности, и, наконец, с прошлого года мы полностью перешли на порядок назначения и избрания членов палаты соответственно главами администраций и законодательными органами регионов. Каждое решение об изменении порядка формирования Совета Федерации было продуктом своего времени, принимаясь после бурных общественно-политических дискуссий. Все указанные модели имели, безусловно, и свои положительные стороны, и отдельные недостатки. Да и сегодня вопрос об оптимальной модели формирования Совета Федерации пока еще не закрыт.

Конституционно-правовая практика зарубежных стран демонстрирует чрезвычайно широкий спектр подходов к формированию вторых палат парламентов. В разных сочетаниях и вариантах используются как прямые, так и непрямые выборы, в том числе избрание региональными законодательными собраниями, назначение региональными органами власти, правительствами и целый ряд других способов. При этом общая модель, специфичная для федеративных государств, практически отсутствует. Вместе с тем можно определить доминирующую черту порядка формирования вторых палат парламентов, а именно  территориальный принцип представительства. Действительно, парламент правомочен законодательно выполнять другие государственные функции лишь постольку, поскольку он представляет гражданское общество во всем его многообразии. Но обеспечить такое представительство только через партийно-политический механизм невозможно. Поэтому вторые палаты в парламентах Европы выступают прежде всего как способ выражения регионального аспекта в многомерном представительстве граждан в демократических институтах власти.

Рассматривая вопрос о статусе члена Совета Федерации, мы учитываем, что согласно конституциям абсолютного большинства демократических государств парламент и все его члены являются представителями всей нации, в чем нашел выражение принцип так называемого свободного мандата. Но существуют определенные вариации этого подхода, и, как нам кажется, в российских условиях важен опыт Бундесрата Германии, члены которого являются одновременно членами соответствующих земельных правительств и назначаются ими. Данное положение определяет особую юридическую природу мандатов членов Бундесрата. При голосовании в Бундесрате они связаны решениями своего правительства, поскольку речь идет о волеизъявлении всей земли.

На фоне разнообразного мирового опыта действующая сегодня в России конституционно-правовая модель формирования Совета Федерации представляется вполне обоснованной, хотя и достаточно уникальной. Но, учитывая распространенные в России критические оценки этой модели, а также недостаточную разработанность института представительства в российском публичном праве, представляется целесообразным уделить этой теме повышенное внимание в рамках данного семинара. В этой связи представляется полезным, в частности, обсудить такие вопросы, как основание и порядок отзыва членов Совета Федерации, а также целесообразность действующего запрета на совмещение должностей члена Совета Федерации и депутата того законодательного органа субъекта Федерации, который он представляет на федеральном уровне.

Конституционная природа Совета Федерации как палаты регионов требует особого внимания к его роли в единой системе федеральной и региональной власти и механизму взаимодействия палаты с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти отношения возникают прежде всего в рамках законодательных процедур на основании положений Конституции Российской Федерации и ряда федеральных законов. В развитие конституционных положений и по совместной инициативе Совета Федерации и регионов России в прошлом году был создан Совет по взаимодействию верхней палаты российского парламента и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации – Совет законодателей, поддержанный Президентом. Оценка актуальных проблем законотворческой деятельности показала целесообразность определения главной задачи этого органа – гармонизации федеральных и региональных компонент единой системы законодательства Российской Федерации, обеспечения целостности, непротиворечивости и стабильности. Одним из способов решения этой проблемы могла бы стать определенная унификация законодательных решений на региональном уровне, в том числе благодаря изданию модельных законодательных актов. Но основной эффект может быть получен за счет координации разработки проектов федеральных и региональных законов с опорой на концептуальную проработку приоритетов развития законодательства и обобщения правоприменительной практики.

Не менее важной задачей Совета законодателей является оказание содействия субъектам Российской Федерации в повышении эффективности их участия в федеральном законодательном процессе. Для этих целей представляется целесообразным максимально использовать возможность совместной разработки и внесения законодательных инициатив несколькими регионами, а также представителями регионов в Совете Федерации. Это позволит поднять качество, авторитет законопроектов, активизировать представительство и защиту региональных интересов при прохождении законов в Госдуме. Поэтому, безусловно, нам чрезвычайно интересны взгляды участников семинара на обозначенные выше подходы к совершенствованию взаимодействия законодательных органов федерального и регионального уровней, а также европейский опыт решения аналогичных проблем.

Переходя к вопросу о совершенствовании взаимодействия Совета Федерации с федеральным органами государственной власти, надо сказать, что российская конституционно-правовая модель разграничения компетенций между Президентом и Правительством, а также между палатами Федерального Собрания задает определенную направленность в выстраивании таких взаимоотношений. Состав конституционно-правовых полномочий Совета Федерации в сфере исключительной компетенции можно назвать традиционным для мировой практики. Это вопросы войны и мира, кадрового назначения на высшие должности в судебной системе и Генеральной прокуратуре, обеспечение режима законности в условиях чрезвычайного положения, утверждение границ между субъектами Российской Федерации.

Вместе с тем по Конституции все эти вопросы одновременно отнесены и к ведению Президента Российской Федерации. Это означает, что Совет Федерации разделяет ответственность с главой государства за осуществление политического курса в таких важнейших областях жизнедеятельности страны, как обеспечение государственного суверенитета и территориальной целостности, конституционной и общей законности, правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политико-территориального устройства России. Именно эти направления представляют особую важность при выстраивании конструктивного взаимодействия Совета Федерации с Президентом России.

Основная линия взаимоотношений Совета Федерации с Правительством определяется тем, что «верхняя» палата Федерального Собрания в обязательном порядке рассматривает принятые Госдумой федеральные законы, затрагивающие финансово-кредитную и бюджетно-налоговую сферы.

Кроме того, Совет Федерации на паритетных началах с Государственной Думой формирует состав аудиторов Счетной палаты Российской Федерации и осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и государственной собственности. Совет Федерации наделен также рядом иных полномочий по контролю за деятельностью исполнительной власти. Это требует особого внимания к совершенствованию форм и механизмов взаимодействия Совета Федерации с Правительством на всех стадиях бюджетного процесса при прохождении правительственных законопроектов в палатах российского парламента, а также при осуществлении функций парламентского контроля.

Надо сказать, что с переходом членов Совета Федерации на работу на постоянной профессиональной основе взаимодействие палаты с главой государства и Правительством было переведено на регулярные рельсы, а механизмы такого взаимодействия были значительно усовершенствованы. Так, например, в ходе каждой парламентской сессии проходят встречи членов Совета палаты с Президентом России, на которых обсуждаются приоритетные задачи Совета Федерации.

Стало регулярным участие членов Совета Федерации в заседаниях Правительства Российской Федерации, в работе комиссий Правительства по законопроектной деятельности, в различных конституционных, координационных и совещательных органах при Правительстве. Каждую сессию проводится рабочая встреча Председателя Совета Федерации или совещание руководителей комитетов и комиссий Совета Федерации со статс-секретарями, заместителями, первыми заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти. В процессе такого взаимодействия формируются основные направления и конкретные программы совместной работы, решаются текущие вопросы законодательной деятельности.

Перестроены механизмы взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой. Акцент в них перенесен на более тщательную и согласованную проработку законопроектов на ранних стадиях их прохождения в Государственной Думе. Этой цели служит, например, практика еженедельных координационных совещаний первого заместителя Председателя Совета Федерации с председателями комитетов и комиссий палаты, где вырабатываются конкретные позиции Совета Федерации практически по всем законопроектам, принятым Госдумой к рассмотрению, а также практика регулярного рассмотрения на заседаниях Совета палаты предложений Совета Федерации по включению в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы законопроектов, отражающих интересы субъектов Российской Федерации. Эти усилия позволили резко уменьшить число законов, отклоняемых Советом Федерации после их принятия Государственной Думой, и нагрузку на согласительные комиссии. В результате, если ранее отклонялся каждый третий закон, то теперь такие случаи стали единичными.

Серьезное внимание уделено Советом Федерации взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации, которая является одним из основных инструментов парламентского контроля за использованием Правительством средств федерального бюджета и государственной собственности. Улучшение такого взаимодействия и общая активизация деятельности Счетной палаты позволили Совету Федерации реализовать эффективный контроль на всех стадиях бюджетного процесса, принимать более взвешенные решения как при принятии бюджета, так и при заслушивании отчета Правительства о его исполнении.

Вместе с тем российская практика и мировой опыт показывают возможности дальнейшего совершенствования этого направления деятельности. Это относится, во-первых, к необходимости скорейшего развертывания экспертно-аналитических функций Счетной палаты по обобщению проблем и недостатков законодательного регулирования бюджетно-налоговых отношений и использования государственной собственности. Во-вторых, к смещению акцентов парламентско-финансового контроля с собственно финансового аудита на аудит эффективности использования государственных средств. Это обеспечило бы парламент необходимой информационной базой для решения важнейших задач государственного строительства на современном этапе, построения эффективного государства и проведения административной реформы.

Завершая свой обзор актуальных проблем учета интересов российского общества и государства в парламентской деятельности, хочу еще раз выразить уверенность в плодотворной работе столь представительной и квалифицированной аудитории над такими сложными, но чрезвычайно актуальными и важными вопросами развития института парламентской демократии на всем европейском пространстве. Спасибо за внимание.

В.Н.Викторов

Спасибо, Петр Федорович. Уважаемые коллеги, участники семинара, я предоставляю слово для доклада заместителю руководителя Аппарата Государственной Думы Сергею Ивановичу Гайдаржи.

С.И.ГАЙДАРЖИ

Уважаемые дамы и господа, уважаемые участники международного семинара! Для любого парламента (и российский в данном случае не является исключением) особое значение имеет законодательный процесс, который составляет основу его деятельности. В постсоветской России его своеобразие обусловлено бикамерализмом Федерального Собрания. Как известно, Конституция Российской Федерации предусматривает, что Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Одной из основных функций, отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению указанных палат, является их законодательная деятельность, которая заключается в том, что Государственная Дума принимает федеральные законы, а Совет Федерации либо одобряет эти законы, либо отклоняет.

Таким образом, Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в едином законодательном процессе, что обуславливает необходимость их тесного взаимодействия и сотрудничества. В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит всем депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации, а также Совету Федерации как палате Федерального Собрания. Оно осуществляется в форме внесения законопроектов в Государственную Думу.

При этом статья 11 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статуса депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает, что законопроекты, внесенные членом Совета Федерации либо депутатом Государственной Думы, подлежат обязательному рассмотрению Государственной Думой. Выделение из общего числа субъектов права законодательной инициативы именно членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы,  представляется необходимым и обоснованным, поскольку именно палаты Федерального Собрания являются основными участниками законодательного процесса.

В то же время положения названного федерального закона об обязательном рассмотрении Государственной Думой законопроектов, внесенных членами Совета Федерации либо депутатами Государственной Думы, пока не нашли своего отражения в Регламенте Государственной Думы. При этом в отличие от законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации или Правительством, которые по смыслу статьи 51 Регламента Государственной Думы подлежат не только обязательному, но и внеочередному рассмотрению Государственной Думой, не предусматривается внеочередное рассмотрение законопроектов, внесенных сенаторами либо депутатами Государственной Думы.

Регламентами палат Федерального Собрания предусматриваются нормы, направленные на взаимодействие палат как на стадии принятия законопроектов Государственной Думой, так и на стадии их одобрения Советом Федерации. К таким нормам взаимодействия относятся в настоящий момент: возможность участия членов Совета Федерации в рабочих группах, создаваемых комитетами либо комиссиями Государственной Думы для работы над законопроектами; возможность присутствия членов Совета Федерации на заседаниях комитетов и комиссий Государственной Думы и, соответственно, участие депутатов Государственной Думы в заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации; присутствие членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы на заседаниях обеих палат; участие Председателя Государственной Думы в заседании Совета Федерации; участие членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в проводимых Государственной Думой и Советом Федерации парламентских слушаниях.

Все перечисленные формы совместного участия сенаторов и депутатов в законодательном процессе позволяют в определенной степени согласовывать позиции палат Федерального Собрания по соответствующим законопроектам и законам. Не могу не отметить также, что далеко не исчерпаны возможности закрепления в регламентах палат Федерального Собрания положений о расширении их сотрудничества в законодательном процессе. Так, например, статьей 31 Регламента Совета Федерации предусмотрено положение о необходимости уведомления о заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации соответствующих комитетов и комиссий Государственной Думы. Аналогичная норма могла бы быть закреплена и в регламенте Государственной Думы. Другой пример: в статье 84 Регламента Совета Федерации записано, что парламентские слушания могут проводиться Советом Федерации совместно с комитетами и комиссиями Государственной Думы. Представляется, что данное положение не повредило бы и Регламенту Государственной Думы.

Поскольку именно комитетами и комиссиями Государственной Думы проводится работа по подготовке законопроектов к рассмотрению на ее пленарных заседаниях, представляется целесообразным закрепить в Регламенте Государственной Думы положение об участии членов Совета Федерации в заседаниях комитетов и комиссий Государственной Думы, а не только их присутствие на указанных заседаниях, при этом предоставив сенаторам право совещательного голоса. Кроме того, и в Регламенте Совета Федерации могла бы быть закреплена норма, предоставляющая депутатам Государственной Думы возможность принимать участие в заседаниях комитетов Совета Федерации с правом совещательного голоса.

Согласно статье 105 Конституции Российской Федерации Совет Федерации вправе отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой с созданием согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий. В то же время Регламент Совета Федерации не предусматривает необходимости обоснования отклонения Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона. При этом обе палаты Федерального Собрания принимают меры к преодолению возникших разногласий с учетом предусмотренных их регламентами процедур. Так, согласно статье 109 Регламента Совета Федерации в постановлении Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой закона может, в частности, содержаться поручение комитету или комиссии Совета Федерации, ответственному за рассмотрение данного закона, и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации подготовить и направить в Государственную Думу поправки к федеральному закону. Кроме того, как предусмотрено данной нормой Регламента, обоснование решения об отклонении принятого Государственной Думой закона может быть оформлено в виде пояснительной записки с указанием тех положений федерального закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между палатами.

Однако, поскольку Регламент Совета Федерации не обязывает прилагать к постановлению соответствующую пояснительную записку с обоснованием решения об отклонении, а только допускает такую возможность, на практике зачастую такая пояснительная записка не прикладывается к соответствующему постановлению Совета Федерации. В результате это затрудняет процесс согласования интересов палат Федерального Собрания.

Не используются на практике и положения Регламента Совета Федерации о том, что в постановлении Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона может содержаться поручение соответствующему комитету Совета Федерации и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации о подготовке и направлении в Государственную Думу поправок к отклоненному Советом Федерации федеральному закону. При этом в соответствующем постановлении Совета Федерации далеко не всегда Государственной Думе предлагается создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий по отклоненному закону, что не позволяет Государственной Думе ознакомиться с основаниями, которые послужили причиной отклонения закона, и оперативно решить вопрос о необходимости создания совместно с Советом Федерации согласительной комиссии.

В этой связи в целях более тесного и плодотворного сотрудничества палат Федерального Собрания по преодолению возникших разногласий и дальнейшему совершенствованию взаимодействия палат в законодательном процессе представляется целесообразным закрепление в Регламенте Совета Федерации положения о том, что основания отклонения Советом Федерации принятого Государственной Думой закона должны содержаться непосредственно в тексте соответствующего постановления Совета Федерации либо в тексте пояснительной записки, которая в обязательном порядке прилагается к соответствующему постановлению. Одновременно представляется целесообразным закрепить в Регламенте Государственной Думы положение о том, что решение о необходимости создания совместно с Советом Федерации согласительной комиссии принимается Государственной Думой в случае указания в соответствующем постановлении Совета Федерации оснований для отклонения этого федерального закона либо при наличии упомянутой пояснительной записки.

Полагаю, что высказанные в рамках данного выступления соображения будут способствовать повышению ответственности обеих палат за качество принимаемых законодательных актов. Бикамерализм является тем фактором, который неизбежно оказывает определяющее воздействие на законодательный процесс, неизбежно повышает роль и значение парламентской процедуры, требующей в силу этого постоянного и методичного совершенствования. Благодарю за внимание.

В.Н.Викторов

Спасибо, Сергей Иванович. Я с большим удовольствием предоставляю слово для доклада заведующему кафедрой Московского государственного университета имени Ломоносова, доктору юридических наук, профессору Авакьяну Сурену Адибековичу.

С.А.АВАКЬЯН

Спасибо за предоставленную возможность выступить, за приглашение участвовать в этом представительном собрании. В своем выступлении мне хотелось бы остановиться на ряде проблем, связанных с состоянием и перспективами российского парламентаризма.

Для России так же, как и для других стран, наиболее актуальной является проблема статуса палат и объема их компетенции. В Российской Федерации парламент называется Федеральным Собранием и определяется по Конституции как единый орган государственной власти. На самом деле, в России парламента нет как такового. Есть две палаты, существующие и действующие сепаратно. Конституция не разрешает им работать совместно, позволяя им заседать сообща только для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда (которых, кстати, пока еще нет) и выступлений глав иностранных государств. Во всех остальных случаях палаты должны работать раздельно.

В этой связи представляется, что одна из серьезнейших проблем, которую необходимо решать в первоочередном порядке, – это проблема превращения парламента в единый орган. В свое время от практики парламента с равными палатами, каким был Верховный Совет с его Советом республик и Советом национальностей, мы перешли к практике изолированных палат. И то, что сегодня делают обе палаты, на самом деле является попыткой преодоления этого искусственно изолированного состояния.

Думается, что принцип верхней и нижней палат неизбежен, если мы придерживаемся теории разделения властей, закрепленной в Конституции. Однако это не исключает совместного решения отдельных вопросов обеими палатами, для чего проводятся их совместные заседания, где депутаты и сенаторы смогут вести конструктивное, деловое и предметное обсуждение интересующих их проблем. В этой связи ограничение совместной работы палат заслушиванием посланий Президента производит не лучшее впечатление. Большинство предложений по совершенствованию деятельности парламента так или иначе сводятся, как правило, к повышению эффективности совместной деятельности палат. Очевидно, что здесь не может быть полностью совместной работы, но, одновременно с этим, не должно быть и такого сепаратного сосуществования, какое наблюдается сегодня. Нужно искать золотую середину.

Существует еще одна сфера парламентской деятельности, активизация которой является насущной потребностью нашего времени. Согласно действующей Конституции, да и в значительной степени на практике Федеральное Собрание, к большому сожалению, не является органом парламентского контроля. В одном из предыдущих выступлений прозвучал тезис о необходимости сотрудничества парламента с Правительством. Разумеется, такое сотрудничество необходимо. Однако оно может и должно осуществляться в первую очередь в форме парламентского контроля.

В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с федеральным законом, часто встречается норма о том, что представительный орган субъекта Федерации дает свое согласие на назначение председателя правительства, заместителя председателя, отдельных членов правительства субъекта Федерации. В то же время на федеральном уровне палаты парламента никакого влияния на формирование исполнительной власти не оказывают, кроме утверждения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства. Других способов повлиять на формирование Правительства у парламента нет. В связи с этим резонно встает вопрос: почему федеральный законодатель отразил эту позицию в законе, предназначенном для субъектов Федерации, а в отношении федерального уровня исполнительной власти ничего не предпринял? Если проблема здесь заключается в несовершенстве конституционных норм, то, как представляется, самое время подумать о конституционной реформе.

В 1997 году, когда принимался Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», с мая по декабрь Президент России не подписывал его, потому что в нем была статья о том, что федеральным законом утверждается структура федеральных органов исполнительной власти. И только когда данная норма была исключена из федерального конституционного закона, Президент подписал его, нарушив тем самым нормы Конституции. В то же время в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» записано, что схема управления субъектом Федерации утверждается его представительным органом. Не вижу причин, почему бы и на федеральном уровне не пойти по тому же пути.

Нормальной практикой является рассмотрение в рамках парламентского контроля вопросов о состоянии применения конкретных законодательных актов. Именно такая форма парламентского контроля в отношениях между представительной и исполнительной властью не только допустима, но и целесообразна. Россия, как это обычно бывает, пошла своим путем, что привело к практической ликвидации данной формы парламентского контроля под предлогом руководства принципом разделения властей.

Федеральное Собрание оказалось также лишенным возможности проведения полноценных парламентских расследований, что является распространенной мировой практикой. В Регламенте Госдумы записано только, что Дума может создавать комиссии для проверки фактов, касающихся событий и отдельных должностных лиц. Однако сам термин «парламентское расследование» не употребляется. Сложно сказать, с чем это связано. Наделение депутатов и сенаторов функцией парламентского расследования отнюдь не означает их массового, произвольного и немотивированного вмешательства в деятельность органов исполнительной власти, парализующего их работу. На мой взгляд, подобная мотивация игнорирования оправдавшей себя в других странах практики парламентских расследований в настоящее время является неудовлетворительной.

В рамках парламентского контроля обе палаты парламента могут вполне обосновано ставить вопрос о том, что их обращение к исполнительной власти всегда должно вызывать ответную реакцию. К настоящему моменту приняты сотни обращений палат к разным органам власти, на которые нет практически никакой реакции. Это неправильно. Палатам парламента, разумеется, нужно поменьше принимать малосодержательных обращений, но при этом обязательно должна функционировать «обратная связь». Если обычный гражданин обращается с жалобой в какой-либо орган исполнительной власти, ему по крайней мере должны ответить, что его жалоба поступила, она принята к рассмотрению, а потом сообщить о его результатах, пусть и формально. В то же время исполнительная власть не обязана направлять ответы палатам парламента о том, что она рассмотрела обращение и приняла какие-либо меры в связи с этим.

Можно привести и другой пример. В настоящее время и Государственная Дума, и Совет Федерации ввели такую форму работы, как «парламентский час». Вместе с тем о парламентских интерпелляциях, о запросах (даже при формальном их существовании) практически забыли. Данные вопросы, как представляется, следовало бы урегулировать на законодательном уровне.

Прозвучавшая здесь идея о необходимости тесного сотрудничества Совета Федерации, а также Государственной Думы с Правительством в ходе работы над законопроектами, в принципе, продуктивна. Однако это сотрудничество не должно перерастать в лоббирование Правительством собственных интересов. Принцип разделения властей предполагает определенную дистанцию между ветвями власти, в то время как тесное сотрудничество в известной мере обязывает их все более прислушиваться друг другу, что не всегда полезно. Если Совет Федерации более чем тесно сотрудничает с Правительством при подготовке законопроекта, ему будет сложно потом выполнять свои функции, так как он будет связан своей позицией. Это примерно то же самое, что и предоставление Конституцией права законодательной инициативы Конституционному Суду, который может внести на рассмотрение Думы проект закона, этот закон будет принят и одобрен, вступит в силу, а потом кто-нибудь придет в Конституционный Суд оспаривать этот закон. Таким образом Конституционный Суд станет судьей в собственном деле, что вряд ли допустимо и в отношении других органов власти.

Серьезную проблему представляют собой отношения «верхней» палаты Федерального Собрания с субъектами Федерации и их парламентами. Представляется не слишком уместным прозвучавший сегодня здесь тезис о том, что Совет Федерации должен не только поддерживать субъекты Федерации (а он действительно обязан представлять и поддерживать их), но и брать на себя функцию лоббирования законопроектов субъектов Федерации на федеральном уровне. Насколько это необходимо? Законодательные инициативы субъектов Федерации, пусть даже носящие коллективный характер, должны осуществляться ими самостоятельно. Совет Федерации является палатой федерального парламента и он не должен функционировать, как региональное лобби. Интересы территорий представлять необходимо, но лоббирование их законопроектов, как представляется, находится за рамками полномочий Совета Федерации.

Что касается проблемы сотрудничества палат Федерального Собрания, то здесь, как мне кажется, допустимы любые формы сотрудничества, которые не запрещены Конституцией. В особенности это касается совместных заседаний комитетов и комиссий палат, принятия ими совместных актов, в том числе обращений к органам исполнительной власти. Следовало бы также повысить роль, усилить резонанс парламентских слушаний.

И, наконец, особую актуальность сегодня приобретает проблема выбора той или иной модели формирования Совета Федерации, природы представительства его членов. Очевидно, что сенатор является представителем региона на федеральном уровне. Но часто высказывается и тезис о том, что член Совета Федерации является как бы представителем центра на соответствующей территории. Категорически не могу с этим согласиться. Не следует рассматривать члена Совета Федерации как представителя центра, как обычного чиновника. Сенатор является парламентарием и он приезжает в свой регион для того, чтобы выполнять функции, обусловленные его статусом парламентария, а отнюдь не представителя федерального центра, потому что это противоречило бы классическим представлениям о парламентаризме в целом и бикамерализме в частности.

Очень важно и для депутатов Государственной Думы, и для членов Совета Федерации иметь т.н. свободный мандат. Здесь уже прозвучала абсолютно обоснованная озабоченность в том, что имеющаяся сегодня возможность досрочного, безо всяких объяснений прекращения полномочий сенаторов ставит в затруднительное положение членов Совета Федерации, саму палату. Выходом из сложившейся ситуации может стать принципиально иной порядок формирования «верхней» палаты Федерального Собрания, при котором члены Совета Федерации будут избираться по варианту американских сенаторов, а не назначаться по варианту членов Бундесрата Федеративной Республики Германии. Немецкий опыт в этой сфере может стать для России в какой-то мере предостережением, потому что в Бундесрате практикуется численно разное представительство земель. Этот опыт, взятый на вооружение в России, вызовет серьезную напряженность в отношениях между субъектами Российской Федерации, которые сразу почувствуют себя неравноправными.

И последнее. При формировании и Совета Федерации, и Государственной Думы необходимо думать о приспособленности людей к выполнению функций парламентария. Динамика изменения качественного состава Государственной Думы демонстрирует, что квалифицированные депутаты со временем постепенно исчезают из ее рядов. Такая же проблема характерна и для Совета Федерации, - опытные государственные чиновники либо бизнесмены совсем не обязательно становятся квалифицированными парламентариями. Спасибо.

В.Н.Викторов

Спасибо. Уважаемые коллеги, мы выслушали все запланированные выступления и доклады. Они были необыкновенно интересными. Спасибо.

Секция 1. Формы представительства и механизмы учета интересов социальных групп и территориальных сообществ

 

22 мая 2003 года

 

В.В.Свинарев

Уважаемые дамы и господа, уважаемые коллеги, мы продолжаем нашу работу в режиме секционного заседания. Я хотел бы предоставить слово Первому заместителю Председателя Комиссии по регламенту и организации парламентской деятельности Совета Федерации Сергею Александровичу Попову.

С.А.ПОПОВ

Уважаемые коллеги, уважаемые дамы и господа! Мне хотелось бы от имени членов Совета Федерации сердечно приветствовать вас в этом зале пленарных заседаний Совета Федерации, где принимаются все основные законодательные акты страны. Тема, которую мы сегодня обсуждаем, - это не просто дань моде. Она обусловлена в первую очередь теми проблемами, которые действительно тревожат и депутатов Государственной Думы, и членов Совета Федерации в связи с совершенствованием деятельности российского парламента.

Начиная с 1993 года Совет Федерации пережил три модификации порядка своего формирования. На первом этапе, в 1993 году в соответствии с действующей Конституцией Совет Федерации формировался в результате прямых выборов. С 1995 по 2000 годы практиковался вариант представительства по должности глав законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. И полтора последних года имеет место новый вариант формирования - по два человека от каждого субъекта Российской Федерации (один из них выбирается парламентом субъекта, другой - назначается его главой).

В декабре сего года российскому парламентаризму исполнится десять лет, что позволяет уже подвести определенные итоги его развития. Сегодняшняя дискуссия говорит о том, что в сфере парламентаризма на сегодняшний момент существует немало нерешенных проблем, к которым мы постоянно возвращаемся. Это и порядок формирования Совета Федерации, и статус члена Совета Федерации, и функции «верхней» палаты Федерального Собрания. Зарубежный опыт показывает, что у законодателя, особенно у верхней палаты, как правило, есть несколько основных задач. Главная из них - это законотворчество, хотя, стоит отметить, что в разных странах к участию верхних палат в законодательном процессе подходят по-разному: где-то это возможность наложения вето на принимаемые нижней палатой акты, но в подавляющем большинстве парламентов это непосредственное участие в законотворческой деятельности вплоть до выработки собственных законопроектов. И, наконец, в ряде стран существует еще право решения кадровых вопросов.

Разработчики действующей Конституции РФ, учитывая международный опыт, постарались наделить «верхнюю» палату парламента теми полномочиями, установить для нее такой порядок формирования, которые в наибольшей степени отвечают традициям России. Однако в то время невозможно было учесть все нюансы, поэтому в том, что вопрос о дальнейшей работе в этом направлении будет еще неоднократно стоять на повестке дня, сомневаться не приходится. Другое дело, что это не обязательно потребует изменения самой Конституции. Проблема здесь, с моей точки зрения, заключается в том, что сегодня в России пока что нет двух основополагающих федеральных конституционных законов: о Федеральном Собрании и о порядке принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов. Таким образом, на сегодняшний день процедурная сторона законотворчества прописана только в регламентах палат, что вряд ли можно считать оптимальным решением проблемы.

Опыт парламентской работы показывает, что процедурные конфликты между двумя палатами вполне могут быть разрешены посредством использования согласительных процедур. И практика последних лет, когда Совет Федерации стал работать на постоянной основе, показывает, что при желании, даже в отсутствие законов, можно непрерывно заниматься совершенствованием законотворческой деятельности. Для сравнения: предыдущий состав Совета Федерации собирался в Москве примерно на два дня в месяц. Безусловно, тогда ни о какой серьезной, кропотливой законотворческой деятельности не могло быть и речи.

Сегодня ситуация принципиально изменилась. Теперь у «верхней» палаты появилась возможность работать над законопроектами достаточно вдумчиво и последовательно, а также, в ряде случаев, принимать участие в их подготовке еще до внесения в Госдуму. Даже у тех законопроектов, которые готовятся непосредственно самими депутатами Госдумы, уже сейчас зачастую соавторами начинают выступать и члены Совета Федерации. Это происходит, в первую очередь, потому, что депутаты Думы достаточно отчетливо почувствовали, что без согласованной работы будет очень сложно надеяться, что законы легко пройдут через «верхнюю» палату. Именно эта предварительная работа на ранних стадиях рассмотрения законопроектов создала предпосылки для роста качества всей законотворческой деятельности. Достаточно сказать, что за последние два года количество ветированных Президентом законов уменьшилось в два раза.

Основной проблемой на сегодня является статус членов Совета Федерации. Это одна из наиболее болезненных тем, поскольку за последнее время произошли отзывы примерно двадцати сенаторов. У некоторых полномочия закончились в связи с прекращением полномочий органов, делегировавших их, т.е. состоялось переизбрание губернатора или законодательного собрания. Однако есть ряд примеров не мотивированных отзывов членов Совета Федерации, что со всей ясностью демонстрирует незащищенность сенаторов. Разумеется, в этом направлении сегодня идет большая работа. Уже подготовлен проект закона, направленный на закрепление гарантий стабильности сенаторской деятельности, который прошел в Государственной Думе первое чтение. Данный закон призван поставить барьер на пути немотивированного отзыва сенаторов. По замыслу его авторов, орган делегировавший сенаторов в Совет Федерации, должен будет объяснить причину отзыва. При этом не ставится под сомнение то, что член Совета Федерации, представляя интересы региона, при голосовании по принципиальным вопросам должен опираться на позиции его руководства.

С другой стороны, в данном случае возникает конфликт федеральных и региональных интересов. Каждый член Совета Федерации в той или иной мере отстаивает интересы своего региона. Но бывает так, что эти интересы расходятся с интересами Российской Федерации в целом, и тогда сенатору приходится делать выбор. И в том случае, когда голосование происходит не в пользу субъекта Федерации, всегда возникает возможность отзыва «строптивого» сенатора. Поэтому в проект упомянутого закона был включен ряд формулировок, фиксирующих критерии оценки действий члена Совета Федерации. Согласно им юридической базой для отзыва сенатора может быть только официальное решение законодательного собрания или главы субъекта Федерации, обязывающее члена Совета Федерации при принятии конкретного законопроекта голосовать определенным образом. Собственное мнение кого-то из депутатов, председателя Законодательного Собрания или главы администрации не может служить основанием для обвинения члена Совета Федерации в том, что он проголосовал вразрез с позицией региона.

Достаточно активно сегодня обсуждаются вопросы дальнейшего совершенствования порядка формирования Совета Федерации. Многими теоретиками и практиками парламентаризма поддерживается позиция о целесообразности формирования «верхней» палаты Федерального Собрания путем прямых выборов. В этой позиции есть и плюсы, и минусы, поскольку если обе палаты будут избираться прямым голосованием от всего населения, то очень сложно будет провести грань между ними. Но существуют способы, как, при переходе на выборную систему формирования Совета Федерации, не выхолостить при этом его сущность. Например, можно одновременно с выборами губернатора проводить выборы представителя в Совет Федерации, и тогда каждый кандидат на должность главы администрации в субъекте Федерации должен будет заранее представить своего представителя населению по американской модели «президент - вице-президент». Как представляется, это оптимальный вариант рекрутирования представителей в Совет Федерации от исполнительной власти субъекта РФ, в том числе и потому, что «верхняя» палата – это постоянно действующий орган, ротация которого должна осуществляться постепенно, не нанося урона дееспособности палаты. Что касается представителя от законодательного органа субъекта Федерации, то здесь есть предложение, в частности, избирать сенатора из числа депутатов законодательного собрания. Данный принцип действует во многих странах. Разумеется, при таком способе возникает вопрос о замещении места депутата в законодательном собрании, но это уже технические вопросы.

Существует и еще одна острая проблема, связанная с функциями Совета Федерации. В выступлениях уже звучала мысль о том, что ряд функций, которые должны быть у парламента, как у «нижней», так и у «верхней» палаты, на сегодняшний момент фактически отсутствуют. В частности, это контрольная функция. Сегодня у Совета Федерации четко прослеживается и просматривается только две группы полномочий: связанных с  законотворческой деятельностью и касающихся участия в назначениях высших должностных лиц определенных категорий. При этом «верхняя» палата практически не влияет на кадры исполнительной власти, за исключением одного случая, а именно, отставки Президента. Других непосредственных возможностей влияния на высшую исполнительную власть у Совета Федерации нет. Однако и здесь все обстоит не так просто. Отсутствие нормы Конституции, позволяющей напрямую осуществлять контрольные функции, не мешает реализовывать их посредством запросов, правительственных часов, обращений и других способов, представляющих собой косвенные методы парламентского контроля. Большим подспорьем в этом деле является совместная работа Совета Федерации со Счетной палатой, проводящей проверки состояния финансово-хозяйственной деятельности как в целом по стране, так и отдельных хозяйствующих субъектов.

Подводя итоги десятилетней парламентской деятельности, можно отчетливо сказать, что парламентаризм в России состоялся. Второй вывод заключается в том, что «верхняя» палата доказала свою важность и необходимость. И тот факт, что она не является яркой политической трибуной, свидетельствует как раз в пользу бикамерализма, поскольку Совет Федерации - это единственный постоянно действующий орган в России, в чем и состоит его главная функция. И если он обеспечивает стабильность в стране, причем не только с точки зрения законотворческой деятельности, то значит российский бикамерализм оправдал себя. Спасибо.

В.В.Свинарев

Спасибо, Сергей Александрович. Уважаемые коллеги, есть вопросы?

Э. АФОНИН

В январе 2000 года на Украине заявила о себе проблема парламентского большинства при формировании правительства. Каким-то образом эта проблема ощущается в России, в Совете Федерации? Спасибо.

С.А.ПОПОВ

Спасибо за вопрос. Безусловно, проблема ощущается. С моей точки зрения, вмешиваться сегодня напрямую в вопросы формирования исполнительной власти для Совета Федерации нет особой необходимости. Совет Федерации – это определенный противовес «нижней» палате. Говоря о необходимости согласованной работы парламента в целом, мы никогда не должны забывать о сущностных различиях его палат. Если отличительные особенности «верхней» палаты прекратят свое существование, вместе с ними прекратит существование сама палата, ибо резонно встанет вопрос: а зачем она нужна?

Поэтому, исходя именно из различных функций «верхней» и «нижней» палат, Совет Федерации напрямую не должен влиять на процесс назначения Правительства. При этом Совет Федерации сохраняет одно из своих главных полномочий, а именно - импичмент Президента. У Государственной Думы напрямую такой функции нет, она может только инициировать импичмент. Влияние на Президента есть только у «верхней» палаты, а ведь Президент является главой исполнительной власти. Совет Федерации также назначает дату выборов Президента согласно Конституции. Поэтому Совет Федерации не так уж беспомощен в системе сдержек и противовесов. В другие же вопросы Совету Федерации вторгаться сегодня не имеет смысла, потому что иначе это будет дублирование функций «нижней» палаты.

Что же касается создания Правительства парламентского большинства, то эта тема постоянно находит свое отражение и в прессе, и в выступлениях политиков, и даже в недавнем послании Президента Федеральному Собранию. Президент сказал, что после следующих выборов в Государственную Думу вполне возможно формирование Правительства с учетом мнения парламента, исходя из принципа парламентского большинства. Но это пока еще не норма закона. Из слов Президента также не следует, что парламентское большинство само будет определять состав Правительства.

В.В.Свинарев

Еще есть вопросы? Пожалуйста.

Ф.МАРСЕЛИ

У меня вопрос по поводу состава верхней палаты. Если я правильно понял, Совет Федерации комплектуется двумя представителями от каждого субъекта Федерации, которые не избираются напрямую населением. У сенаторов, таким образом, возникают двойные обязательства: региональные и общефедеральные. Имеют ли члены Совета Федерации такие двойные обязательства? Если да, то как они могут одновременно представлять и территории, и парламент России как высший законодательный орган государства?

С.А.ПОПОВ

Спасибо за вопрос. Представители, которые сегодня делегируются от субъектов Федерации в «верхнюю» палату, проходят определенную процедуру назначения. Исследование в этой области показало, что члены Совета Федерации, вопреки расхожему мнению, несут на себе нормальные представительские функции в силу следующих факторов. Если говорить о представителях от законодательных органов власти субъектов Федерации, то все они проходят процедуру избрания на заседаниях законодательных органов. Что же касается представителей от исполнительных органов, то обнаружилась очень интересная закономерность: за исключением двух случаев, все представители от исполнительных органов государственной власти точно так же прошли процедуру голосования парламентами субъектов РФ.

Закон сегодня устанавливает следующую процедуру: глава исполнительной власти субъекта Федерации вносит кандидатуру своего представителя в законодательное собрание. Если на ближайшем заседании законодательного собрания этот вопрос не рассматривается, тогда автоматически данный представитель становится членом Совета Федерации. Так вот, из 89 субъектов Федерации только в двух случаях представители губернаторов не проходили процедуру голосования в законодательном органе. Именно поэтому я утверждаю, что тезис о назначении членов Совета Федерации не совсем корректен. Практика показывает, что подавляющее большинство сенаторов были избраны, либо прошли процедуру голосования в законодательных органах субъектов Российской Федерации, в силу чего они с полным правом являются представителями регионов. Учитывая тот факт, что депутаты законодательных собраний субъектов Федерации избираются населением, получается, что Совет Федерации формируется сегодня посредством многоступенчатых выборов.

Теперь о двойном представительстве. Безусловно, любой сенатор по заданию органа, который его делегировал, занимается помимо чисто законотворческой деятельности и другими вопросами, в том числе лоббированием региональных интересов, в частности, вопросами, связанными с финансированием, с решением определенных кадровых вопросов и др. Это, с моей точки зрения, нормальная практика. Высокий статус членов Совета Федерации, их жизненный и профессиональный опыт позволяет сенаторам эффективно решать конкретные вопросы оказания помощи регионам. Единственное, в чем можно было бы упрекнуть Россию, так это в том, что, в отличие от целого ряда развитых демократических государств, у нас нет закона о лоббизме. В этой связи я полагаю, что настало время разработки и принятия такого закона, направленного на легализацию лоббизма как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации.

В.В.Свинарев

Спасибо, Сергей Александрович.

Д.ТООРНСТРА

Политическая роль второй палаты очень сильно отличается от роли первой палаты в том смысле, что она не может быть распущена и функционирует постоянно. Поэтому представители, заседающие во второй палате, должны иметь более длинные сроки работы, чтобы периоды их ротации не совпадали по времени с перевыборами первой палаты. Это также позволит избежать одинакового в политическом отношении представительства в обеих палатах. Таким образом, вторые палаты представляют принципиально иные интересы, чем первые, что проявляется также в отношения парламента с исполнительной властью.

В настоящее время существует тенденция кардинального изменения классической системы сдержек и противовесов в системе «парламент-правительство». Принцип парламентского большинства при формировании правительства привел к тому, что свободы парламентского выражения в первой палате стало гораздо меньше. На практике это означает, что многие лоббистские группы, неправительственные организации и представители бизнеса, которые не могут теперь выступать в первой палате в силу политического соглашения между исполнительной властью и лидирующей фракцией первой палаты, обращаются ко второй палате, что существенным образом корректирует ее  место и роль в текущем политическом процессе. Эта тенденция имеет и свои негативные результаты, - вторые палаты становятся все более восприимчивыми к интересам бизнеса, неправительственных организаций, каких-либо социальных групп, происходит политизирование работы вторых палат. Хотелось бы услышать Ваш комментарий по этому поводу.

С.А.ПОПОВ

Спасибо за вопрос. Я думаю, данная тенденция не очень характерна для России в силу целого ряда причин. Повышение активности определенных групп воздействия в Совете Федерации напрямую не может быть спроецировано на всю законотворческую деятельность. Давайте посмотрим статистику законопроектной работы последних лет:  38 % законопроектов вносятся Правительством, 19 % - Президентом, 30 % - депутатами  Государственной Думы, все остальное - это Совет Федерации, Конституционный Суд и члены Совета Федерации. То есть, собственно законотворческая деятельность «верхней» палаты сегодня в общем объеме разрабатываемых законов не превышает 4 %, из которых принимается и вступает в силу около 5 % законопроектов. Поэтому влияние в этой плоскости Совета Федерации минимально, а это значит, что «протащить» через «верхнюю» палату какой-нибудь законопроект, выгодный определенным финансовым группам, просто нереально. Лоббизм будет всегда процветать в «нижней» палате.

Другой вопрос: политизируется ли «верхняя» палата или нет? Скажу откровенно: мы стараемся делать все, чтобы она не политизировалась. В этих целях в Регламенте закреплены специальные нормы, запрещающих создание в Совете Федерации фракций, хотя на сегодняшний момент у нас есть представители пяти наиболее мощных политических партий. На первое место в деятельности «верхней» палаты российского парламента, как и в подавляющем большинстве верхних палат мира, поставлены государственные интересы, профессиональный подход к решению тех или иных задач, а отнюдь не политический подход. В конечном счете, только от членов Совета Федерации будет зависеть степень политизации палаты. Действующий состав «верхней» палаты позволяет с определенной уверенностью сказать, что политизация ей пока не грозит. Разумеется, предстоящие выборы в Государственную Думу, выборы Президента наложат свой отпечаток на деятельность Совета Федерации, но я полагаю, что это не повод для серьезного беспокойства.

В.В.Свинарев

Спасибо, Сергей Александрович. Уважаемые коллеги, от вашего имени я хотел бы поблагодарить Сергея Александровича и за прекрасное выступление, и за ответы на вопросы. Одной из целей нашей сегодняшней дискуссии является как представление того опыта парламентской деятельности, который накоплен в Российской Федерации, так и обмен аналогичным опытом. В этой связи я бы хотел предложить нашим уважаемым гостям поделиться своим видением проблем бикамерализма. Пожалуйста.

Э.АФОНИН

Спасибо, господин председательствующий. Сегодня на Украине существует однопалатный парламент, однако, в рамках конституционной реформы постоянно поднимается вопрос о необходимости создания двухпалатного парламента. Звучат разные аргументы, и за, и против создания двухпалатной системы украинского парламентаризма. По последним опросам общественного мнения, население не поддерживает идею создания двухпалатного парламента. Но проблема не снимается с повестки дня. И поэтому для меня было бы чрезвычайно важно услышать аргументы в пользу создания или же несоздания двухпалатной системы в унитарном государстве. Спасибо.

В.В.Свинарев

Спасибо, уважаемый представитель Украины. Я думаю, что все участники нашего обсуждения с большим вниманием прислушаются к Вашему призыву и выскажут свою точку зрения по этому поводу. Уважаемые коллеги, я бы хотел предоставить слово Заведующему сектором сравнительного права Института государства и права Российской академии наук Алексею Станиславовичу Автономову. Пожалуйста, Алексей Станиславович.

А.С.АВТОНОМОВ

Спасибо за предоставленную возможность выступить. Для чего вообще нужна вторая палата? Откуда она взялась? И вообще, почему парламенты бывают однопалатные и двухпалатные? Может быть, нужна третья палата? Ведь мир знает трехпалатные парламенты, правда, не в самых демократических государствах, например, в ЮАР при апартеиде, на последней стадии его существования.

Современные парламенты выросли из сословно-представительных учреждений, поэтому многие парламенты сохранили их природу. Английский парламент, как типичный пример такого рода, является одним из наиболее старых представительных органов. Сословно-представительное учреждение формировалось двояким образом. С одной стороны, в нем были представители от различных сословных и территориальных групп, а с другой стороны, в парламент входили люди по должности, занимавшие определенные посты в государственном управлении, входившие в совет при монархе. Сословно-представительные учреждения при этом никогда не были законодательными органами, а всего-навсего совещательными органами, хотя на определенных этапах без их одобрения монархи не могли принять определенные законодательные акты, будь то в России, во Франции или в Великобритании. Собственно говоря, в Великобритании до недавнего времени сохранялась эта традиция. В России данная система выглядела следующим образом. Бояре, окольничие и верхний слой дьяков входили в Боярскую Думу, которая являлась частью Земского Собора. Другой его частью, выборной, была Ответная Палата, поскольку она могла подавать челобитные. И здесь есть аналогия с английским парламентом, поскольку он вплоть до XVII века в основном обращался с петициями к королю, что рассматривалось не как законодательная инициатива, а именно как петиция.

В XVIII-XIX веках, когда происходило становление современного парламентаризма, в итоге всех революций и реформ образовались верхние палаты, которые во многом несли на себе отпечаток прежних сословно-представительных учреждений. И в силу этого они традиционно становились более консервативными органами, чем палаты нижние, хотя постоянно трансформировались, за исключением, пожалуй, английского парламента, который сохранил палату лордов в ее традиционном виде, установившемся с конца XVII века после Славной революции.

В Соединенных Штатах еще до обретения ими независимости существовали парламенты, которые во многом копировали английский, что было естественно, поскольку эти органы формировались колонистами. Там вопрос о необходимости существования верхней палаты возник, наверное, раньше всего. И Джеферсон еще до революции, в своих записках о Виржинии писал, что парламентаризм в Виржинии потому так неустойчив, что нижняя и верхняя палата формируются практически одинаково на основе всеобщего избирательного права. Джеферсон сделал вывод о том, что представительство интересов в палатах парламента должно существенно различаться, и что верхняя палата должна представлять интересы собственности, поэтому при ее формировании имущественный ценз должен быть существенно выше. В противном случае вторая палата, как ему казалось, была не нужна. Позже у него были беседы с Вашингтоном о необходимости создания второй палаты. Вашингтон ему несколько образно продемонстрировал это, налив кофе из чашечки в блюдце и спросив Джеферсона, для чего наливают кофе в блюдце. «Для того, чтобы остудить», - был ответ. «Вот для этого нам и нужна вторая палата».

И действительно, мировой опыт показывает, что верхние палаты всегда более консервативны. Но опять же в силу того, что они во многом формировались прежним способом, который предполагал преобладание консервативных элементов. В дальнейшем к подобному формированию верхних палат был даже некий целенаправленный подход. По крайней мере, когда в России в 1906 году образовался Государственный совет, одной из задач его создания было обуздание Государственной Думы, хотя и Дума тогда формировалась отнюдь не самым демократическим образом. Выборы были многостепенные, то есть через систему выборщиков, неравные и так далее. Но, тем не менее, это было все-таки представительство народа. При формировании же Государственного совета искали способ, отличный от думского, и нашли: половина членов Госсовета назначались императором, половина - избирались по корпоративному принципу.

Джеферсон поставил главную проблему бикамерализма: для чего нужна вторая палата? Ответить на него можно так: для представительства другого среза общества. Позже эту идею во Франции разрабатывал Бенджамен Констан, который исходя из принципа разделения властей выделял верхнюю палату как отдельную ветвь власти. Поскольку в то время она формировалась из представителей земельной аристократии, она, по его мнению, должна была тем самым представлять соответствующие интересы и, в силу этого, являлась обособленной ветвью власти наряду с уравновешивающей властью монарха.

Именно по этому пути пошли во всех странах, где учреждался двухпалатный парламент. Правда, идея имущественного ценза все больше и больше теряла своих сторонников, как идея явно недемократическая, и в ХХ веке она полностью утратила свое влияние. Даже в США парламент стал двухпалатным только исходя из необходимости превращения второй палаты в институт консерватизма. Не следует при этом забывать и то, что американский бикамерализм неразрывно связан с федерализмом, а так как федерация в США формировались «снизу», от конфедерации, то актуальна была идея сохранения примерно равного представительства штатов. Компромиссным вариантом стало рекрутирование двух сенаторов от каждого штата. Правда, до начала ХХ века сенат формировался не посредством прямых выборов. Сенаторы избирались в парламентах штатов, и этот опыт также необходимо учитывать при рассмотрении перспектив реформирования способа формирования второй палаты парламента.

Какими критериями целесообразно руководствоваться при реформировании Совета Федерации? Имущественный ценз? Это пройденный этап. Прямые выборы? Но и здесь существуют свои плюсы и минусы. Выборы должны проходить таким образом, чтобы представители субъектов Федерации существенным образом отличались от депутатов, что достижимо только посредством использования сложных избирательных технологий. Кроме того, члены «верхней» палаты всегда должны представлять население субъекта Федерации, в то время как депутаты «нижней» палаты (избранные как по пропорциональной, так и по мажоритарной системам) - все население государства. Данная концепция статуса сенаторов существует во многих странах, и даже унитарные государства пошли по пути закрепления территориальных основ сенатского представительства. Например, во Франции Сенат формируется как представительство территориальных коллективов, что стало приобретать особое значение начиная с 80-х годов, когда началась реформа, нацеленная на децентрализацию управления. И сейчас, когда парламент появляется на Корсике (что не делает, конечно, Францию федеративным государством), способ формирования Сената постепенно приближается к способу, характерному для федеративных государств.

Интересно, что и в Советском Союзе вторая палата отражала представительство субъектов федерации. Другое дело, насколько в то время вообще можно было говорить о представительной власти и о федерализме. Первоначально советы не предполагали никакой двухпалатности, и даже Договор об образовании СССР 1922 года не предполагал двухпалатного центрального исполнительного комитета, однако, в ходе выработки Конституции пришло понимание того, что принцип представительства интереса союзных республик не может быть обойден вниманием. Поэтому тогда были введены различные способы формирования для двух палат, пусть не парламента, но, тем не менее, Центрального исполнительного комитета, который осуществлял законодательные функции. Поскольку Съезд Советов собирался редко и не мог выполнять эти функции, то в основном этим занимался ЦИК, хотя он и не считался высшим законодательным органом. Сохранение этой двухпалатной структуры вплоть до развала Советского Союза показывает, что сам принцип универсален для всех государств. Другие страны, пошедшие вслед за Советским Союзом по социалистическому пути (Югославия, Чехословакия), также постарались воспроизвести данную модель.

В мировой практике федеративных государств есть примеры (правда, их крайне мало) существования однопалатных парламентов, в Танзании, например. Однако там очень своеобразная федерация, огромная континентальная часть и маленький Занзибар, поэтому для Занзибара есть обязательное представительство внутри большого парламента, которое избирается только на его территории. Другой пример - Коморские острова. Это островное государство недалеко от Африки, там немного другие проблемы. Но основная масса федеративных государств на сегодняшний день следуют принципу бикамерализма.

И еще одна тема. Мне очень понравилась идея принятия закона о Федеральном Собрании. Поскольку Конституция России, как представляется, не нуждается в изменении, однако, учитывая тот факт, что в силу ее крайней лаконичности не все ее положения могут быть реализованы до конца, она нуждается в дополнении целым радом конституционных законов, тем более, что на сегодняшний день уже признано, что конституционные законы принимаются не только по вопросам, прямо указанным в Конституции. При этом совершенно не понятно, почему есть конституционный закон о Правительстве, и нет конституционного закона о Федеральном Собрании, в то время как многие вопросы, связанные с взаимодействием палат, взаимодействием Федерального Собрания и его палат с другими органами государственной власти, Правительством, Президентом, сейчас урегулированы в регламентах, то есть в документах чисто внутреннего характера. Представляется целесообразным именно законодательное регулирование данных вопросов. «Обрастание» Конституции целым рядом конституционных законов пошло бы только на пользу, в том числе и реализации самого Основного закона.

К сожалению, в отечественном конституционном праве до конца не разработана теория представительства, поэтому, когда мы говорим о представительных органах, мы всегда имеем в виду только органы коллегиальные, в то время как любой выборный орган уже является представительным. С этой точки зрения Президент – это тоже представительный орган, поскольку он представляет население. И, кстати, в некоторых странах действительно существовала такая модель. Первая конституция Франции, к примеру, не только президента, но и короля именует представителем народа, хотя он никогда не избирался. Даже сегодня народ вовне представлен именно правительством. В связи с этим идеи представительства как связи между представителем и представляемым посредством выборов или иных механизмов требуют своей дальнейшей разработки. В противном случае теория представительства, прекрасно разработанная в гражданском и процессуальном праве, так и останется «белым» пятном права конституционного.

И снова возвращаясь к дискуссии о формировании Совета Федерации. Я являюсь противником прямых выборов. Разумеется, самый демократический способ принятия решения - это всеобщее голосование. Но в то же время совершенно очевидно, что невозможно все законы принимать прямым голосованием, да еще если при этом проводить обсуждение между всеми людьми. Так и появилась, собственно говоря, представительная власть. Эффективность управления и демократия всегда шли и будут идти рука об руку, потому что если управление будет неэффективным, рано или поздно население будет выступать и против демократии, потому что неэффективное управление больно ударяет по его интересам. Проблема формирования Совета Федерации является гораздо более сложной, чем это представляется на первый взгляд. Вопрос о сохранении двух способов представительства в Федеральном Собрании должен подразумевать существенные отличия с точки зрения избирательного права депутатов и сенаторов. Только в этом случае двухпалатность имеет смысл. Спасибо за внимание.

В.В.Свинарев

Благодарю Вас, Алексей Станиславович, за прекрасное выступление. Будут ли вопросы?

ВОПРОС

Как я поняла, законопроекты, рассматриваемые Государственной Думой, могут быть отклонены Советом Федерации. Насколько важна при этом роль согласительных комиссий?

А.С.АВТОНОМОВ

Согласительная комиссия вырабатывает тот вариант текста законопроекта, который может быть принять обеими палатами, поэтому ее роль исключительно важна. Разумеется, без нее Госдума может преодолеть вето Совета Федерации, но это не самый эффективный путь их взаимодействия. Во-первых, необходимо получить квалифицированное большинство голосов. Во-вторых, Президент также может наложить вето на закон. Иногда говорят, что демократия на 90 % состоит из процедур. Я же полагаю, что демократия почти на 100 % состоит из согласования интересов. И в силу того, что Совет Федерации представляет вполне определенные интересы, неправильно пытаться навязать ему тот или иной закон. Поэтому согласительная комиссия, формируемая на паритетных началах и ищущая вариант решения той или иной проблемы, что в конечном итоге позволяет Совету Федерации поддержать рассматриваемый закон, играет существенную роль.

В.В.Свинарев

Спасибо. Еще одно мнение. Пожалуйста.

С.БАЙОН

Во Франции никогда не было однокамерного парламента. Дважды это предлагалось французскому народу посредством референдума, и оба раза в этом было отказано, а однажды это даже привело к отставке президента. Бикамерализм прочно вошел в нашу традицию и является элементом демократии. И я полагаю, что он актуален в том числе для новых демократических государств. Однокамерный парламент очень часто является источником ослабления парламентаризма, так как при отсутствии противовеса, сдерживающего элемента, которым часто является верхняя палата, деятельность всего парламента становится менее эффективной. При Наполеоне во Франции был даже четырехкамерный парламент: в одной камере только обсуждался текст, в другой - принимались решения, в третьей - проходило голосование, в четвертой - утверждение.

Двухпалатный парламент, безусловно, лучше однопалатного представляет все разнообразие населения. В разных странах это происходит по-разному, потому что тип, продолжительность мандата и полномочия сенаторов в разных парламентах бывают разные. Во Франции нижняя палата выбирается прямым голосованием, а верхняя – косвенным, в силу чего она политически более стабильна и менее политизирована. Поэтому двухпалатный парламент, безусловно, обеспечивает более широкое и качественное представительство территорий. Еще один аргумент в пользу двухпалатного парламента заключается в том, что Сенат является эффективным средством выражения мнений политических партий, находящихся в меньшинстве, особенно в периоды смены «партии власти». Кроме того, двухпалатный парламент повышает качество законотворческой деятельности, - известны случаи многократного «путешествия» законопроектов из одной палаты в другую, что я лично считаю большим преимуществом бикамерализма.

В качестве основного недостатка бикамерализма в основном называется удлинение законотворческого процесса. Неоправданно увеличивается время, уходящее на принятие закона, особенно если большинство и в одной, и в другой палате представляют люди одного политического «цвета». Кроме того, двухпалатный парламент - это дорогое удовольствие, что особенно важно для стран, испытывающих недостаток средств.

В.В.Свинарев

Я благодарю госпожу Байон за ее выступление. Еще есть мнение?

A.РЕЗСОХАЗИ

Я присоединяюсь к тому, что сказала представительница французского Сената. В Бельгии вопрос бикамерализма никогда не стоял так, как на Украине. У нас всегда было две палаты. Но, пожалуй, с самого начала их существования вторая палата всегда находилась под вопросом. Если Украину интересует вопрос, нужно ли создавать вторую палату, то Бельгию интересует вопрос, не нужно ли отменить вторую палату. Доводы «за», которые приводились здесь, были очень убедительны. Закон, разработанный двухпалатным парламентом, всегда будет иметь более высокое качество, чем поспешно проголосованный и принятый одной палатой. Кроме того, вторая палата отражает интересы, которые не могут быть представлены в однопалатном парламенте. Если во многих северных странах вторая палата была отменена, это, по-видимому, явилось причиной того, что там имеет место социально однородное общество, в силу чего необходимость во второй палате не ощущается так явственно, как в федеративных государствах или в государствах, где население социально, этнически, религиозно либо лингвистически разнородно.

Преимущества двухпалатного парламента очень хорошо ощущаются в Бельгии. Двухпалатная система гораздо более, чем однопалатная, позволяет гражданскому обществу участвовать в обсуждении актуальных проблем собственной жизни. Когда закон принимается только одной палатой, законодательный процесс неоправданно убыстряется. «Быстрые» реформы могут быть проведены за несколько дней, но гражданское общество не будет при этом иметь возможности прореагировать на них, в то время, как при двухпалатности вторая палата очень часто играет роль некоего «операционного» суда. Она может вмешаться в принятие тех или иных законов, дать возможность отреагировать на это средствам массовой информации, что, с моей точки зрения, очень полезно.

В.В.Свинарев

Позволю себе выразить свою признательность за выступление уважаемому представителю Бельгии и с удовольствием предоставляю слово руководителю Отдела конституционного права Российской академии правосудия Ирине Анатольевне Конюховой. Пожалуйста.

И.А.КОНЮХОВА

Уважаемые коллеги! Прежде всего хотелось бы отдать должное организаторам и поблагодарить Европейских центр парламентских исследований и Совет Федерации за то, что они организовали этот семинар по никогда не теряющей свою актуальность теме. Первая основная проблема, которая поднималась здесь, это насколько современный бикамерализм отвечает потребностям общества. И уважаемый господин Тоорнстр в своем выступлении хорошо сказал, что дискуссия не прекращается по сей день, всегда находятся сторонники и противники бикамерализма. Действительно, в одних случаях бикамерализм - это необходимость, позитивное явление, но есть ситуации, когда потребностям конкретного государства, его демократическому режиму больше отвечает однопалатный парламент. Каждая страна в этом плане требует индивидуального подхода, ибо она является носителем собственного уникального опыта.

С другой стороны, бикамерализм – это тенденция, нарастающая с точки зрения ее популярности. Статистика впечатляет. За последнюю треть XX века с 45 до 67 возросло число парламентов с двумя палатами. И нынешнее столетие тоже показывает тенденцию роста: если в 2000 году в мире было 67 двухпалатных парламентов, то сейчас их 76. Все это говорит в пользу того, что бикамерализм является инструментом, полезным для государственного строительства. Формула этой пользы проста: политический компромисс помноженный на консолидацию различных политических сил в обществе.

Традиционно выделяется три преимущества бикамерализма. Первое – это обеспечение представительства не только нации, но и отдельных политических сил, будь то территориальные сообщества (в т.ч. субъекты федерации), аристократия, класс собственников, либо иные социальные слои. Второе – это обеспечение качества законодательного процесса. Вторая палата играет роль фильтра, сдерживая поспешность законодательного процесса и зачастую предотвращая принятие непродуманных конъюнктурных законов и политических решений. И, наконец, третье – это средство стабилизации.

Наш уважаемый коллега Эдуард Афонин приводил в качестве примера Украину. В этой стране сложилась действительно интересная ситуация. Во-первых, когда еще только принималась действующая конституция, многие эксперты говорили о том, что надо создавать двухпалатную структуру, а не однопалатную. Более того, на референдуме в 2000 году идея бикамерализма была одобрена населением. Но вот уже три года дело не двигается с мертвой точки. Почему? На мой взгляд, основной причиной пробуксовки украинского бикамерализма является политический момент. Возрастание значимости областей, усиление экономической роли регионов, особенно сотрудничающих с Россией, неоднозначно оценивается властью и обществом. Второй момент – это эффективность нынешней Верховной Рады, которая на данном этапе по многим параметрам напоминает Госдуму первых лет. Нередки ситуации, когда принимаются непродуманные решения в условиях противостояния между Президентом и Госдумой, вносятся поправки в только что принятый закон. В условиях подобной нестабильности законодательного процесса вторая палата вполне может сыграть роль фильтра.

Другой пример, представляющий большой интерес, – это Узбекистан, где совсем недавно прошел референдум по введению двухпалатности. Президент Каримов также хочет опереться на регионы, так как есть беспокойство относительно того, что в одной палате может сформироваться парламентское большинство, оппозиционное правительству. И вот Президент собирается создать вторую палату, на которую он в таких случаях мог бы опереться. Вообще тенденция сотрудничества исполнительной власти с регионами наблюдается во всем мире, в том числе и на постсоветском пространстве. Это тоже средство стабилизации государственного строительства. Создание второй палаты, таким образом, предстает как демократическое решение проблем государственного строительства, что неоднократно отмечалось на Форуме сенатов в Париже в 2000 году.

Но есть и обратная сторона вопроса, состоящая в том, что вторая плата в некоторых странах «ленивая» и дорогостоящая, тормозящая законодательный процесс. Сегодня эта проблема очень остро стоит, например, в Великобритании, где вторая палата, традиционно формируемая по аристократическому принципу, исторически теряла свою роль, ее компетенция сужалась. Дошло до того, что кворум в этой палате составляют три человека. Естественно, что возникает проблема необходимости дальнейшего существования такой палаты. Или другой пример из постсоветского пространства. В Казахстане сегодня ученые предлагают отказаться от двухпалатной структуры, резонно полагая, что обе палаты там сегодня слишком коррумпированы, и это говорит в пользу радикальных шагов по реформированию парламентской структуры. Однопалатный парламент, по их мнению, легче контролировать населению.

В России возникновение двухпалатного парламента произошло достаточно недавно. В дореволюционное время в России парламента не было как такового. В Советском Союзе парламент действительно состоял из двух палат, но и в его отношении нельзя было сказать, что это полноценный представительный орган. Поэтому настоящий российский парламент - Федеральное Собрание был создан в 1993 году с принятием Конституции. Однако, несмотря на это, дискуссия о порядке  формирования Совета Федерации до сих пор не утихает, постоянно обсуждаются преимущества и недостатки ныне существующего порядка формирования, и не случайно встает вопрос, насколько «верхняя» палата представляет сегодня регионы.

В связи с этим возникла инициатива по избранию сенаторов непосредственно населением. При таком порядке формирования коренным образом изменится природа парламентского представительства, возникнет двойное представительство, когда сенатор с одной стороны будет представлять население, а с другой - законодательную и исполнительную власть, потому что предполагается, что выдвигать кандидатуры на выборах будут все-таки органы власти субъектов Федерации. Необходимо очень внимательно посмотреть, не откажемся ли мы в результате введения такого порядка формирования Совета Федерации от самого принципа федерализма, подразумевающего создание второй палаты по принципу представительства регионов. С этой точки зрения ценностям федерализма более всего отвечает предыдущий вариант формирования «верхней» палаты, когда в Совет Федерации непосредственно входили главы законодательной и исполнительной власти регионов: они оба  непосредственно избирались населением и при этом лучше других знали потребности своих регионов.

С моей точки зрения, целесообразно прекратить чреду кардинальных реформ «верхней» палаты. Нужно оставить то, что есть сегодня, слегка усовершенствовав данную модель. Сегодня в Совете Федерации четко наметилось три группы сенаторов: представляющих регионы, крупный бизнес и бывших лидеров федерального уровня. Как сделать так, чтобы они в своей работе отстаивали интересы регионов и при этом еще обладали профессиональными качествами, необходимыми для участия в законодательном процессе, а не только занимались бы лоббизмом? Представляется, что необходимо четкое определение критериев, предъявляемых к кандидату в сенаторы, еще на предвыборной стадии, таких, как высокий уровень профессионализма, а также знания как отдельного региона, так и регионов в целом. В России, к сожалению, очень мало юристов-профессионалов, работающих в законодательных органах. В этом отношении мы значительно уступаем всем современным европейским парламентам. Сама процедура выдвижения кандидатов должна быть четко прописана, она должна быть доступна населению, альтернативна. Должен соблюдаться принцип гласности и при выдвижении, и при избрании сенатора законодательной властью, и при его назначении главой исполнительной власти.

Другая задача, - как сделать так, чтобы сенатор не был марионеткой, которую в любое время можно отозвать, и в то же время не забывал, что он является представителем региона в парламенте? На этот счет даже у самих регионов есть разные позиции. Первая позиция, которая нашла выражение в законодательной инициативе Сахалинской области предусматривает, что нужно установить жесткий императивный мандат, согласно которому по целому кругу вопросов сенатор должен голосовать так, как ему указывает решение законодательного органа или главы исполнительной власти. Но есть противоположная точка зрения. В частности, Дума Астраханской области выдвинула предложение о том, что необходимо переходить к свободному мандату, то есть к прямым выборам. Статус сенатора, таким образом, приближается к статусу депутата «нижней» палаты.

Как представляется, необходимо внести дополнения в Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации, не плодя при этом новые законы. В поправках необходимо более подробно осветить такие моменты, как основания, условия ответственности сенаторов, порядок их отзыва. Очень важно определить роль самого Совета Федерации, потому что сегодня палата только лишь ставится в известность об уже состоявшемся отзыве. По крайней мере, мнение Совета Федерации должно приниматься во внимание и с ним должны считаться. Это позволит достичь компромисс между демократией, федерализмом и эффективностью управления.

И в заключении несколько слов о компетенции «верхней» палаты, что очень актуально сегодня для России, так как Совет Федерации обладает жестким вето по очень ограниченному кругу вопросов. В отличие от других верхних палат федеративных государств, у Совета Федерации нет жесткого вето по предметам совместного ведения. И когда Совет Федерации второго созыва попытался прописать это в Регламенте, выяснилось, что по своей сущности это не регламентарная, а конституционная норма. Вообще, Конституция в отношении Совета Федерации оказалась очень «жестким» документом, например, в плане сроков рассмотрения законопроектов. Пятидневный срок внесения их во вторую палату слишком короток, а что уже тогда говорить о четырнадцатидневном сроке рассмотрения, который мал даже для профессиональной, постоянно работающей палаты. В связи с этим хочется поддержать идею принятия закона, а еще лучше – федерального конституционного закона о Федеральном Собрании. Не помешал бы нашей стране и федеральный конституционный закон о Президенте. Спасибо.

В.В.Свинарев

Благодарю Вас, Ирина Анатольевна. Я предоставляю слово Андрею Александровичу Захарову, Первому вице-президенту Фонда развития парламентаризма в России.

А.А.ЗАХАРОВ

Уважаемые коллеги, дамы и господа! Я начну с благодарности в адрес организаторов за предоставленную возможность выступить здесь. Мне хотелось бы порассуждать о некоторых тенденциях развития современного бикамерализма. Только что уважаемая госпожа Конюхова приводила цифры, которые свидетельствуют о том, что сама идея двухпалатности становится все более популярной, а число бикамеральных парламентов в мире растет. По моим данным в 2000 году 112 парламентов из 178, то есть 63 процента, имели одну палату. Но если посмотреть на процесс в развитии, то окажется, что бикамеральных парламентов к концу века стало больше.

Однако внутри этой тенденции есть еще одна любопытная подтенденция, заключающаяся в том, что целый ряд стран со стабильной демократической системой в этот же период отказались от бикамеральных легислатур. Среди них Новая Зеландия (1950 г.), Дания (1954 г.), Швеция (1971 г.). В ходе дебатов, которые предшествовали упразднению вторых палат в этих странах, использовались следующие аргументы: законодательный процесс в силу существования двух палат становится слишком сложным, затяжным и затратным. Упоминалось и еще об одной «технической» трудности, которая подчас серьезно препятствует развитию бикамерализма: двухпалатность - это дорогое удовольствие. Говоря о других препятствиях на пути бикамерализма, нельзя не отметить наличие корреляции между численностью населения каждой конкретной страны и тем, однопалатный или двухпалатный парламент там действует. Статистика показывает, что средняя численность населения тех стран, где действует однопалатная легислатура, менее 24 млн. человек. Данная цифра – это предел, после превышения которого начинается бурный процесс кристаллизации двухпалатных легислатур.

Выбор между однопалатностью и двухпалатностью, однако, нельзя считать исключительно проблемой институционального дизайна. Фактически, это выбор между двумя демократиями. Первая демократия – это мажоритарная трактовка народного контроля над легислатурой, когда парламент избирается путем всенародных прямых выборов, непосредственно отражает волю народа и поэтому не должен встречать никакого противодействия со стороны какой-то еще палаты. Повторю цитату, которую приводил один из предшествующих ораторов: «Если вторая палата во всем соглашается с первой, то она бесполезна. Если она не соглашается, то она просто опасна».

Вторая демократия – это та, которую отстаивают сторонники бикамерализма. Это либеральное понимание демократии, которое исходит из того, что верхняя палата должна сдерживать и уравновешивать нижнюю, защищая любое по своей природе меньшинство, в т.ч. региональное, от большинства нижней палаты, которое может быть подчас весьма агрессивным. Именно в качестве защитника прав меньшинства верхняя палата приобретает особую важность. Один из британских премьер-министров 19-го века сказал как-то, что палата лордов представляет вечные аспекты мироощущения нации в противовес временным его аспектам, воплощенным в палате общин. В силу того, что верхние палаты ориентированы на защиту прав меньшинства, они оказались исключительно востребованными в федеративных государствах, о чем уже неоднократно говорилось в этих стенах. Поэтому-то идеи федерализма и бикамерализма так неразрывно связаны между собой. Единственной федерацией, где действует однопалатный парламент, остается Исламская Республика Коморских островов, да и то - это достаточно казусный, курьезный случай.

Однако, несмотря на то, что бикамерализм за последние два столетия зарекомендовал себя в качестве достаточно эффективного инструмента стабилизации политической системы, его будущее далеко не так безоблачно. Первым негативным фактором является общий кризис традиционных форм демократии, который сегодня наблюдается во всем мире благодаря глобализации. Общемировая интеграция принижает значение и роль парламентов и усиливает значение и роль исполнительной власти. Власть становится более технократичной, на первый план выходят исполнители, а не законодатели, которые все более примитивизируются. В условиях, когда сам парламент оттесняется на периферию общественной жизни, естественно, возникает вопрос: а надо ли содержать две палаты? То есть усиливается мажоритарная парадигма демократии. Гораздо проще решать вопросы следующим образом: исполнители дирижируют, и большинством голосов принимаются нужные решения.

Вторая проблема бикамерализма касается в основном Европы. Углубляющаяся интеграция на общеевропейском уровне не содействует упрочению бикамерализма, потому что здесь появляются федерации внутри федерации, то есть возникает некоторый хаос во взаимоотношениях наднациональных органов, которые наделяются все большими правами и полномочиями, и государственных структур. На этом фоне также остро возникает вопрос о том, каково будущее двухпалатных парламентов в федеративной Европе.

Не содействует развитию бикамерализма и преобладание примитивного мажоритарного видения демократии во многих постсоветских государствах. Двухпалатный парламент востребован в первую очередь там, где консенсус и согласование интересов возобладают над навязыванием воли большинства меньшинству. Подъем бикамерализма стимулируется определенным уровнем культуры. При его отсутствии, как это имеет место на постсоветском пространстве, двухпалатность не получает большого распространения, либо же развивается псевдобикамерализм, когда вторую палату внедряют с единственной целью – подавить оппозицию, когда вторая плата используется не для того, чтобы выражать интересы меньшинства, а для того, чтобы это меньшинство и вовсе заставить замолчать. К сожалению, украинский случай как раз из этой области. И неслучайно проблема двухпалатности сейчас на Украине дискутируется в отрыве от проблемы федерализации страны. Дебаты о федерализме на Украине считаются законченными, хотя основания видеть в этом государстве федерацию никуда не исчезли.

И, наконец, существенный фактор, обостряющий негатив в связи с будущим бикамеральных парламентов, – это кризис легитимности верхних палат в тех странах, где они назначаются. Имеющаяся статистика говорит о том, что прямое избрание используется в 27 из 66 верхних палат двухпалатных легислатур, то есть в половине случаев, 21 легислатура комплектуется с помощью региональных и муниципальных ассамблей, а 16 используют различные формы назначения. Именно при назначении практически повсеместно наблюдаются неутихающие общественные дебаты о необходимости сохранения верхней палаты. Например, в Канаде, где существует двухпалатная легислатура, а верхняя палата назначается. Канадское общество давно уже считает, что верхняя палата превратилась в отстойник для пенсионеров, для людей, которых больше некуда девать.

Выводы таковы. Бикамерализм, безусловно, нужен. Это полезный институт, который позволяет стабилизировать общественную систему. Но эволюция бикамерализма в современном мире зависит от того, как будут развиваться демократия и федерализм – два неразрывно связанных между собой феномена. По моему личному мнению, демократия в XXI веке находится под большим вопросом, что ставит в затруднительное положение и бикамерализм, в том числе и в России. Я хотел бы апеллировать к выступлению уважаемого профессора Авакьяна, потому что мне представляется, что никакая реформа российской легислатуры не будет успешной, если она не будет предусматривать определенный пересмотр Конституции на предмет изменения баланса между исполнительной и законодательной властью, а также коррекции той роли, которую занимает Президент в конституционной системе. Если мы не решим этого ключевого вопроса, наши дебаты о том, назначать или выбирать «верхнюю» палату, будут абсолютно бесполезными. Благодарю за внимание. Спасибо.

В.В.Свинарев

Спасибо, Андрей Александрович. Я предоставляю слово Юрию Константиновичу Краснову – Заместителю начальника Информационно-аналитического управления Аппарата Госдумы.

Ю.К.КРАСНОВ

Уважаемые коллеги! Черчилль высказал в свое время мысль о том, что демократия, конечно, громоздкая, не очень эффективная система власти, но проблема заключается в том, что остальные системы еще хуже. Формула Черчилля, на мой взгляд, вполне применима и к парламентской демократии. Действительно, в системе парламентской власти немало недостатков в работе и нерешенных проблем. Особый интерес представляю две проблемы функционирования парламента: во-первых, насколько представительна представительная власть, а, во-вторых, насколько политическое структурирование парламента способствует или, напротив, мешает эффективному осуществлению главной его функции, а именно законотворчеству.

В России только ленивый не ругает сегодня Федеральное Собрание за недостаточное представительство народных интересов. В то же время анализ показывает, что функцию представительства российский парламент как раз выполняет. В науке конституционного права народное представительство - это основополагающий принцип демократически организованной государственной власти. Оно реализуется в различных формах (национальное, территориальное, экс-территориальное, государственное, народное, с определением и без определения квот для отдельных категорий населения и т.д.). В практике государственного строительства большинства стран принцип народного представительства в парламенте реализуется путем конституционного закрепления представительной функции парламента, т.е. данная функция специально оговаривается конституциями большинства стран.

Россия в данном случае не является исключением. В российской Конституции записано, что Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом власти. Как эта законодательно закрепленная функция реализуется на практике, видно и в деятельности Совета Федерации, и, наиболее наглядно, в работе Государственной Думы. На протяжении всего периода существования российского парламента в Государственной Думе были представлены все наиболее влиятельные политические и социальные интересы: и левые, и правые, и центр, и группы, представляющие различные корпоративные интересы. Насколько политический срез сегодняшней структуры Государственной Думы соответствует соотношению сил в обществе? Я полагаю, что, в целом, соответствует, поскольку и за пределами парламента наблюдается активная деятельность сил, представленных в нем, причем динамика расстановки политических сил также соответствует динамике изменения умонастроения в обществе. Смена политического структурирования Государственной Думы от созыва к созыву также отражает волю народа.

Однако здесь как раз и возникает проблема представительства миллионов избирателей, которые проголосовали за политические силы, не преодолевшие пятипроцентного барьера и не попавшие, таким образом, в парламент. Эта ситуация была особенно болезненной в Думе второго созыва, где около 50 % проголосовавших избирателей оказались не представленными в парламенте. Это очень серьезная проблема. Тогда же было много попыток оспорить на этом основании результаты выборов в Конституционном Суде, в международных инстанциях, но они были безрезультатными.

В связи с этим напрашивается следующий вывод: политическая структура Государственной Думы достаточно адекватно представляет политическую структуру общества, хотя при этом сохраняется проблема защиты интересов политических сил, не попавших в парламент, но имеющих свою массовую аудиторию в стране, выражающих интересы определенных социальных слоев, которые в демократическом обществе должны быть учтены. К сожалению, сегодняшние тенденции свидетельствуют о желании проигнорировать эту проблему, - чего стоят хотя бы призывы поднять барьер прохождения в Государственную Думу с 5 до 7 %. Этот шаг мотивируется необходимостью укрупнения политических сил в обществе, но я не убежден, что целесообразно таким вот недемократическим способом форсировать социальное структурирование. Сегодняшний политический плюрализм в России в значительной степени является следствием наличия в обществе огромного количества экономических и социальных групп, только начавших оформлять свои политические предпочтения. Эти группы в дальнейшем, возможно, и примкнут к той или иной основной общественной идеологии, но пока что этого не происходит. Стремление законодателя форсировать этот процесс, на мой взгляд, приведет только к ухудшению ситуации.

Вторая проблема эффективности парламентских механизмов заключается в степени полезности политической структуры парламента в деле осуществления им своих законотворческих функций. К сожалению, здесь намечается, на мой взгляд, опасная тенденция к восстановлению былого единообразия. Парламент – это трибуна столкновения различных мнений, и до тех пор, пока эта трибуна существует, парламент выполняет свои функции. Если дискуссионность в парламенте замедляет законодательный процесс, то это скорее претензии не к парламенту, а к тем общественным проблемам, которые порождают эти дискуссии на парламентской трибуне. Спасибо.

В.В.Свинарев

Спасибо, Юрий Константинович. Уважаемые дамы и господа, время нашей работы, к сожалению, подошло к концу. Подводя некоторый итог сегодняшнего обсуждения, я, наверное, выражу общее мнение, сказав, что мы достаточно плодотворно поработали. Спасибо.

 

Продолжение работы секции 1

 

23 мая 2003 года

 

В.В.Свинарев

Доброе утро, уважаемые коллеги! Мы продолжаем нашу работу. Сегодня по условиям регламента ведущей секции будет начальник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Вдовиченко Лариса Николаевна. Я передаю ей слово.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Я рада приветствовать всех участников такого важного международного форума и предоставить слово Андрею Евгеньевичу Бусыгину, Заместителю начальника Главного территориального управления Президента Российской Федерации.

А.Е.БУСЫГИН

Я благодарен за приглашение участвовать в данной представительной конференции, за приглашение выступить. Прежде всего, мне хотелось бы обратить внимание на то, что в многочисленных дискуссиях об организации парламентской деятельности в Российской Федерации иной раз звучит мнение о некоторой ущемленности парламентариев. Говорится о том, что им не хватает полномочий, что у них мало контрольных функций и они лишены якобы права вести парламентские расследования. При этом делается ссылка на отсутствие закона о Федеральном Собрании Российской Федерации. Но давайте зададимся вопросом: а была ли у нас до сих пор реальная возможность принять этот закон? На мой взгляд, такой возможности не было. Во-первых, потому, сохраняется неясность в вопросе о субъекте законодательной инициативы, а, во-вторых, само внесение законопроекта еще не означает его незамедлительного принятия (практика показывает, что тотчас появляются альтернативные проекты, и тогда законодательная деятельность растягивается на годы).

Поэтому при наличии мнений, с одной стороны, об ущемленности парламентариев, а с другой, - о том, то этот закон принимать пока не надо, поскольку основы парламентской деятельности зафиксированы в Конституции, мы попали бы в патовую ситуацию, и закон просто не был бы принят. Я думаю, что даже сейчас еще его невозможно принять, поскольку нет единства мнений о том, что в этом законе должно содержаться, и вчерашняя дискуссия это прекрасно показала. По этой же причине у нас не принят и ряд других конституционных законов, на которые прямо ссылается Конституция, например, закон о Конституционном Собрании. Поэтому я полагаю, что имело бы смысл подождать с принятием федерального конституционного закона о Федеральном Собрании несколько лет, поскольку парламент эффективно работает, взаимоотношения между палатами постоянно совершенствуются. И только когда соответствующий опыт будет накоплен, тогда можно будет ставить на повестку дня вопрос о принятии закона.

Мне также хотелось бы затронуть тему взаимодействия Совета Федерации с законодательным органами власти субъектов Российской Федерации. Вчера уже говорилось о Совете законодателей, который функционирует при Совете Федерации. Как представляется, этот орган был образован весьма своевременно, хотя у юристов всегда будут сомнения в правомерности его создания, поскольку здесь затрагивается сфера самостоятельности субъектов законодательной деятельности – Совета Федерации, с одной стороны, и региональных законодателей, с другой. Однако те формы работы, которые в настоящее время характерны для Совета законодателей, дают все основания отвергнуть сомнения в его правомерности, поскольку Совет Федерации ни в коем случае не координирует законодательные инициативы парламентов субъектов Федерации, у него на это нет конституционного права. Он помогает доводить до сведения законодателей информацию, оказывает методическую помощь в разработке законопроектов, так как опыт показывает, что очень многие законодательные инициативы субъектов Федерации не имели продолжения из-за отсутствия у законодателей необходимых сведений о текущей законодательной конъюнктуре Государственной Думы. Данная форма работы оказалась весьма полезной, поскольку Совет законодателей позволяет сделать председателей законодательных органов субъектов Федерации политиками федерального уровня, так как после реорганизации Совета Федерации каждый из них оказался замкнут в правовом, политическом и информационном пространстве субъекта Федерации, в котором он работает. Создание Совета законодателей позволило расширить рамки деятельности региональных спикеров до федерального уровня.

Удастся ли избежать политизации Совета Федерации? В настоящее время Совет Федерации не имеет фракций. Думается, что это оправдано, так как отличает одну палату Федерального Собрания от другой. Представляется, что и в будущем это положение сохранится, несмотря на то, что в соответствии с законодательством, ныне вступившим в действие, уже в скором времени законодательные органы субъектов Федерации будут избираться так же, как и Государственная Дума, на основе смешанного принципа: половина законодателей субъектов Федерации будет избираться по одномандатным округам, а другая половина - по спискам политических партий. Таким образом, парламенты субъектов Федерации будут политически более четко структурированы, но это не означает, что этот принцип будет перенесен на формирование Совета Федерации. Я согласен с теми выступавшими, которые говорили о том, что члены Совета Федерации избираются, и Совет Федерации в полном смысле слова является палатой регионов. И поэтому, естественно, смешанная система выборов окажет определенное воздействие на политическую ориентацию сенаторов, но это ни в коей мере не должно приводить к фракционной работе Совета Федерации. Иначе окажется, что палата потеряет одно из своих существенных отличий от Государственной Думы.

И, наконец, об информационно-аналитическом обеспечении деятельности Совета Федерации. Тем исследователям парламентской деятельности, которые говорят о том, что палаты должны быть сближены, как, скажем, ранее в Верховном Совете, я хочу напомнить, что когда формировалось Федеральное Собрание, был образован единый аппарат Федерального Собрания. Однако он просуществовал не больше месяца. Различия в функциях и в задачах, которые решали палаты, тут же заставили развести два аппарата, которые сегодня работают обособленно друг от друга, и каждый из которых имеет свои аналитические и информационные службы. Может быть, это более затратно, но это в то же время и более оправдано. Сама жизнь сложилась так, что имеются различные информационные и аналитические службы. И в Администрации Президента знают, что, например, Аналитическое управление Совета Федерации обладает первоклассными кадрами, и что в отличие от специалистов Администрации аналитики Совета Федерации имеют даже больше возможностей сосредоточиться именно на аналитической деятельности, на разработке стратегических вопросов. На этом я хотел бы закончить свое краткое выступление. Спасибо за внимание.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Спасибо, Андрей Евгеньевич. Какие вопросы будут к выступающему?

Д.ТООРНСТРА

Я понял из Вашего выступления, что сейчас в России не слишком удачный момент для принятия закона о Федеральном Собрании именно с политической точки зрения, поскольку пока не достигнуто соглашение по ключевым вопросам его содержания. Можно ли это понять так, что для нормальной работы обеих палат, с Вашей точки зрения, такой основополагающий закон вообще не нужен?

А.Е.БУСЫГИН

Господин Тоорнстра, спасибо за вопрос. Может быть, из моего выступления прозвучало, что я на первый план ставлю невозможность принятия данного закона. Однако речь шла не столько о перспективе блокирования закона различными фракциями или депутатами, сколько о том, что отсутствует единство подходов к тому, что должно содержаться в этом законе хотя бы с точки зрения контрольных функций парламента, возможности проведения парламентских расследований. Вопрос состоит не в том, что различные политические силы в Госдуме по-разному подходят к этому вопросу, а в том, что у Президента, Правительства и  законодателей тоже разные точки зрения по содержанию данного закона. Поэтому многое будет зависеть от того, кто выступит с законодательной инициативой.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Я благодарю господина Тоорнстра за вопрос. Слово предоставляется Алексею Вячеславовичу Старовойтову, эксперту-аналитику Фонда развития парламентаризма в России.

А.В.СТАРОВОЙТОВ

Уважаемые участники международного семинара! Темой моего выступления являются проблемы соотношения общегосударственных и региональных интересов в законодательной деятельности двухпалатных парламентов, в частности, парламента Российской Федерации. В федеративных государствах эффективность законодательной деятельности во многом зависит от того, насколько согласованно учтены в ней интересы субъектов Федерации. Не секрет, что эффективность как законодательного процесса, так и правоприменительной практики во многом зависит именно от них, потому что власть в субъектах Федерации ближе находится к населению и лучше понимает проблемы, быстрее обнаруживает острые вопросы, пробелы в законодательном регулировании общественных отношений. И таким образом субъекты Федерации должны занимать очень важное место в законодательной деятельности парламента федеративного государства.

Существует целый ряд механизмов обеспечения учета мнения субъектов Федерации. Во-первых, это право законодательной инициативы. Если рассуждать формально, то чем большее количество представителей субъектов Федерации в верхней палате двухпалатного парламента имеют право законодательной инициативы, тем лучше они смогут выразить, донести до федерального законодателя региональные интересы. Однако на практике это не всегда так, потому что многое зависит не от количества законодательных инициатив субъектов Федерации, а от их качества, от учета в законопроектах не только своих, местных, локальных, но и общегосударственных интересов. Второй формой является кооперация субъектов Федерации и федерального центра по так называемым предметам совместного ведения, в том числе сотрудничество законодательных органов Федерации и субъектов Федерации. Наконец, важным средством согласования общегосударственного и региональных интересов является оптимизация структуры парламента, в том числе порядок его формирования, определение вида мандата парламентария.

Создание двухпалатного парламента позволяет, помимо прочих преимуществ, обеспечить присутствие субъектов Федерации в верхней палате и участие их полномочных представителей в решении важнейших вопросов государственной жизни. При этом верхняя палата выполняет двуединую функцию: и как орган общегосударственных интересов, потому что палата рассматривает законы, относящиеся, в том числе, и к предметам ведения Федерации, и как орган интересов региональных. В связи с таким уникальным статусом верхняя палата имеет возможность сочетать и координировать эти интересы. Применение пропорциональной избирательной системы, как правило, позволяет сосредоточиться на решении общегосударственных интересов, в то же время депутаты, избранные по мажоритарной системе, как правило, больше связаны интересами конкретных избирателей и стремятся в большей степени сочетать общефедеральные и региональные интересы в своей деятельности, чтобы быть избранными на следующий срок.

При назначении сенаторов верхней палаты, как правило, используются различные стимулы и гарантии адекватного представительства региональных интересов. В частности, это императивный мандат. Естественно, что сенатор, наделенный таким мандатом, будет более заинтересован в отражении интересов делегировавшего его субъекта Федерации. Таким образом, императивный мандат больше привязывает представителя субъекта Федерации к региональным интересам, в то время как свободный мандат является эффективным средством обеспечения общегосударственных интересов.

В России согласно Конституции 1993 года установлена модель, позволяющая достаточно полно учитывать интересы субъектов Федерации. В частности, право законодательной инициативы согласно статье 104 Конституции предоставлено не только законодательным органам субъектов Федерации, но и членам Совета Федерации. При этом законодательная инициатива субъектов Федерации не ограничена, как в большинстве стран, предметами ведение субъектов Федерации. Они могут вносить законодательные инициативы и по исключительным предметам ведения Российской Федерации. Кроме того, право законодательной инициативы предоставлено Совету Федерации как палате. Тем не менее, активность субъектов Федерации как субъектов законодательной инициативы, долгое время оставалась неудовлетворительно низкой. Только в последнее время она начала постепенно повышаться. Среди субъектов Федерации появились отдельные лидеры законопроектной работы: 34 законодательных органа субъектов Федерации внесли в Госдуму с 1994 по 2003 годы более 20 законопроектов, из них 19 законодательных органов – более 30.

Однако основной проблемой остаются не формальные количественные характеристики, а именно качество законопроектов. Здесь ситуация неудовлетворительная, поскольку, к примеру, из 299 законопроектов, внесенных в 2000-2002 годах законодательными органами субъектов Федерации, только 21 являются проектами полноценных новых федеральных законов, остальные представляют собой незначительные изменения, дополнения в уже действующие законы. Законодательная техника этих законопроектов остается пока на низком уровне. Очень часто речь в них идет просто о решении локальной проблемы конкретного субъекта Федерации без «оглядки» на общегосударственные интересы и адекватную юридическую технику. В результате из 1062 законопроектов, внесенных в качестве законодательной инициативы органов законодательной власти субъектов Федерации с 1994 года, лишь 35 стали полноценными федеральными законами, то есть всего 3,3 %. Это очень низкий по сравнению с другими субъектами законодательной инициативы показатель.

Выходом из сложившейся ситуации является повышение квалификации юристов законодательных органов субъектов Федерации. Субъекты Федерации осознают эту проблему, создают центры, институты регионального законотворчества. Неплохо было бы создать и федеральную программа повышения квалификации юридических служб аппаратов законодательных органов субъектов Федерации. Пока же уровень региональных законодателей еще не очень высок, поэтому четко и качественно формулировать свою законодательную инициативу они могут лишь в редких случаях.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» закрепляет несколько форм учета мнения субъектов Федерации. Во-первых, после принятия Госдумой в первом чтении законопроекты отправляются в субъекты Федерации и в течение месячного срока они могут их рассматривать и вносить свои предложения. До истечения указанного месячного срока проведение второго чтения не допускается. Данная норма была включена в Регламент Госдумы, поэтому она действует. Но другие нормы закона, например, об участии представителей субъектов Федерации с правом совещательного голоса в работе над законопроектом в комитете Госдумы или, к примеру, о возможности создания согласительной комиссии депутатов Госдумы и представителей органов государственной власти субъекта Федерации, если органы государственной власти более чем трети субъектов Федерации не одобрят законопроект, не были внесены в Регламент, и остаются в силу этого недействующими. В Совете Федерации ситуация с этим несколько лучше. Согласно статьям 104 и 123 Регламента Совета Федерации члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение законопроекта в субъектах Федерации, а при наличии замечаний по федеральному закону направить их в комитет Совета Федерации для учета.

И последнее, на чем хотелось бы заострить внимание. В настоящее время законодательные инициативы Совета Федерации, его членов, стали схожи по ряду своих характеристик с инициативами законодательных органов субъектов Федерации. Это вполне объяснимо, однако, как представляется, Совет Федерации, его члены не могут ограничиваться внесением законопроектов только по региональным интересам, потому что двуединый статус палаты предполагает и отстаивание ими общегосударственных интересов. Не случайно по Конституции законодательная инициатива парламента субъекта Федерации, члена Совета Федерации и Совета Федерации в целом разделена. Наибольший потенциал Совета Федерации заключается именно в инициировании создания качественных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Несмотря на то, что обычно довольно четко различают интересы субъектов Федерации и общефедеральные  интересы, в некоторых случаях, что очень важно для деятельности Совета Федерации, их практически нельзя четко разграничить. Например, принятие федеральных законов о гарантиях коренным малочисленным народам Российской Федерации вроде бы является, с одной стороны, региональным интересом. Защита прав человека находится в предметах совместного ведения. Но одновременно это является и общегосударственным вопросом, потому что согласно Конституции гарантии прав коренных малочисленных народов входят в круг обязанностей Российской Федерации. В этой связи для отражения в законодательной деятельности общегосударственных интересов члены Совета Федерации должны иметь более свободный мандат, чем существует в настоящее время.

Таким образом, повышение роли субъектов Федерации в законодательной деятельности палат Федерального Собрания должно быть сведено не к увеличению форм влияния субъектов Федерации на законодательный процесс, - их и так уже достаточно даже по сравнению со многими государствами Европы, а к обеспечению уже предусмотренных законодательством Российской Федерации форм взаимодействия. Для достижения оптимального баланса общегосударственных и региональных интересов нужны десятилетия стабильной конструктивной работы. Спасибо за внимание.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Какие будут вопросы к Алексею Вячеславовичу? Есть мнение, пожалуйста.

А.РЕЗСОХАЗИ

В федеративных государствах две палаты создаются для того, чтобы представлять регионы в федеральном парламенте, а также для связи регионов с процессом федерального законотворчества. Члены Совета Федерации должны представлять регионы, поскольку политический вес сформированных таким образом органов очень велик в силу отстаивания ими региональных интересов.

Хотелось бы рассказать в этой связи о специфичности бельгийской модели бикамерализма. В Бельгии существует особый механизм, дающий о себе знать при появлении конфликта интересов. Например, если какой-либо регион хочет провести законопроект, который может нанести ущерб другому региону, применяется процедура урегулирования конфликта между двумя регионами. Во-первых, они сводятся для прямых переговоров. В случае, если они не договариваются, вопрос выносится на обсуждение Сената. Вторая палата в этом случае не только представляет интересы разных регионов, но и выступает в роли арбитра при возникновении конфликтов, которые представители регионов не могут решить самостоятельно. Следует, однако, заметить, что в данном случае речь идет не о конфликте компетенций (такой конфликт разрешает Конституционный Суд, как и во всех федеративных государствах), а о политическом конфликте регионов.

А.В.СТАРОВОЙТОВ

Действительно, это очень интересный опыт разрешения конфликтов между субъектами Федерации. В России используются несколько иные механизмы. Законодательные инициативы, в том числе субъектов Федерации, которые могут нанести ущерб или с которыми не согласны многие субъекты Федерации, будут скорее всего отклонены. Российская специфика субъектного состава (89 субъектов Федерации) вряд ли предполагает функционирование подобных согласительных процедур. Законопроект, с которым не согласно большинство субъектов Федерации, в рабочем порядке отклоняется в рамках законодательной процедуры.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Слово попросил господин Тоорнстра.

Д.ТООРНСТРА

Учитывая развитие событий, наблюдаемое в течение нескольких десятилетий в сфере влияния международного сотрудничества на формирование национальных парламентов, можно сказать, что законодательство технически становится более сложным, так как на национальном уровне приходится учитывать уже существующие соглашения, заключенные на двусторонней или многосторонней основе в рамках международных форумов, таких, как МВФ, ВТО, ЕС. Для государств-членов Европейского Союза более 50 % законодательства приходит из Брюсселя, в связи с чем программа парламентской деятельности касается применения брюссельских инициатив в форме национальных законов, около 60-70 % из которых проходит на национальном уровне. Поэтому повестка дня работы парламента в отдельных государствах Европейского Союза диктуется не столько желанием национального парламента, сколько инициативами Брюсселя. Один из выводов, к которому мы приходим в рамках ЕС, состоит в том, что национальные парламенты должны укреплять межпарламентское сотрудничество.

Второй вывод касается осуществления парламентами контрольных функций. К сожалению, национальные парламенты уделяют парламентскому надзору непозволительно мало времени. Поэтому в контексте Европейского Союза представляется, что национальным парламентам неплохо было бы побольше уделять времени именно контрольным функциям, и поменьше законодательной деятельности. В Европейском Союзе сейчас лицо, представляющее законопроект, обязано представить вместе с ним исследование воздействия своего законопроекта на общественные отношения. В этой связи парламенты должны посвящать больше времени именно контролю за реализацией норм принимаемых ими законов, оценке эффективности законов, а не самой законодательной деятельности.

Теперь к вопросу о транспарентности. Было бы желательно, чтобы создавались и внедрялись так называемые кодексы поведения. В моем парламенте есть довольно строгий кодекс, регулирующий поведение не только членов парламента, но и сотрудников аппарата с тем, чтобы избежать ситуации, при которой между отдельными представителями групп интересов и сотрудников аппарата заключаются кулуарные сделки, влияющие на мнение парламентариев. Если депутат парламента примет предложение, например, от IBM, по поводу работы в своем офисе ассистента, зарплату которому будет выплачивать IBM, то очевидно, что, этот ассистент сможет доносить депутатам парламента взгляды IBM, при этом большинство членов палаты будут против такого подхода. Однако это формально не запрещается, если депутат открыто заявит об этом. Кодекс поведения совершенно необходим, в частности, потому что он требует от депутатов регистрировать свои интересы в реестре, открытом для общественности, которая, таким образом, сможет видеть, насколько депутат отстаивает собственный политический или деловой интерес.

Транспарентность – это не просто доступ граждан ко всем решениям и дискуссиям в парламенте. Это среда, в которой процесс принятия решений происходит в условиях полной открытости, например, путем прямого эфира по телевидению или Интернету. Депутаты должны иметь возможность связи с гражданами, а не просто публикации отдельных резолюций. В этой связи просто жизненно необходимо модернизировать работу парламентов по связям с общественностью.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Большое спасибо за интересные комментарии по вопросу о транспарентности. В этой связи мне хотелось бы предоставить слово представителю Пресс-службы Совета Федерации, Заместителю начальника Пресс-службы Владимиру Федоровичу Мисюченко, который занимается проблемой информирования населения о деятельности Совета Федерации.

В.Ф.МИСЮЧЕНКО

Уважаемые коллеги! В своем выступлении я хотел бы остановиться на двух моментах. Первый – это обеспечение информирования избирателей о деятельности членов Совета Федерации. Сенаторы в России, как уже отмечалось, избираются, но избиратель у них особый. И поэтому информирование этого избирателя, используя привычные для пресс-службы средства массовой информации, заранее обречено на провал, поскольку здесь надо использовать не только средства массовой информации, с которыми работают депутаты законодательных собраний в регионах или губернаторы, но и учитывать, насколько материал, попавший туда, оказывает воздействие на конкретного депутата или губернатора в процессе принятия им решения о выдвижении своего представителя в Совет Федерации.

Поэтому Пресс-служба Совета Федерации сразу пришла к выводу о необходимости перепрофилирования традиционной в данном случае методики пресс-службы на методику общественных связей. Это находит выражение в том, что для нас важно осветить не отчет о деятельности сенатора перед избравшим его органом, а рабочий темп его деятельности в стенах «верхней» палаты. В этих целях мы стали более плотно контактировать с пресс-службами законодательных собраний и губернаторов субъектов Федерации. Пресс-службы обеих палат российского парламента три года назад начали создавать систему, которая условно называется «Общее дело». В ее рамках пресс-службы, аналитические, информационно-аналитические службы, обеспечивающие деятельность законодательной власти всех уровней, объединяются в единую сеть, информация по которой курсирует практически беспрепятственно. Вначале объединились только 18 регионов, но на сегодняшний момент в этой системе действуют около 60 регионов Российской Федерации. В июне этого года состоится семинар, на который приглашены руководители пресс-служб законодательных собраний и пресс-секретари. В прошлом году прошел аналогичный семинар.

В рамках указанной сети создан и функционирует специальный бюллетень «Слово сенаторов», который доходит напрямую до региональных депутатов и управленцев через их пресс-службы. Практикуется и непосредственный контакт. В понедельник мы впервые проводим Интернет-видеоконференцию, в ходе которой сенаторы из Красноярского и Алтайского края будут напрямую общаться с руководителями законодательных собраний и представителями администраций этих краев, со средствами массовой информации, и будут в некотором роде отчитываться о своей работе.

Что касается собственно проблемы бикамерализма в деятельности Пресс-службы Совета Федерации, то полагаю, что она не играет большой роли. Гораздо больше нас тревожит другая проблема - мультиатрибутизм законодательной инициативы. Более 720 субъектов законодательной инициативы – это, на мой взгляд, слишком много. В выступлении глубоко уважаемого мной профессора Авакьяна прозвучал тезис о том, что Совет законодателей, созданный при Совете Федерации, является своеобразным чистилищем для региональных законов. Хотелось бы присоединиться к этому тезису. Совет законодателей – это попытка решения противоречия чересчур большого количества субъектов законодательной инициативы и чересчур низкого качества их работы.

Но что получилось в результате создания Совета законодателей? Кто информационно обеспечивает его деятельность? Все те же пресс-службы Государственной Думы и Совета Федерации, причем от случая к случаю, от заседания к заседанию. Органа, информационно обеспечивающего деятельность Совета законодателей, до сих пор не существует, что является отрицательным моментом его работы. Уже упомянутый мною проект «Общее дело» вполне мог бы стать хорошим подспорьем для информационного обеспечения Совета законодателей, так как разговор о законодательных инициативах регионов, объяснение региональным законодателям идей новых федеральных законов на уровне общения необходим точно так же, как и официальные выступления в ходе пленарных заседаний.

И еще одно замечание, связанное с высказыванием уважаемого господина Тоорнстра. Вчера он очень правильно отметил тенденцию, в рамках которой различные группы давления будут обращать все большее внимание на вторую палату и тем самым вовлекать ее в водоворот политической активности. В этой связи у меня лично есть опасение, что члены Совета Федерации могут углубиться в решение политических проблем, в то время как сама невовлеченность второй палаты в большую политическую активность как раз делает ее роль арбитра в политических спорах более значимой. Разумеется, члены Совета Федерации не могут быть вне политики, но сама палата должна быть беспартийным, беспристрастным органом, тем самым упрочивая основания собственного существования. Спасибо большое.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Спасибо, Владимир Александрович. Есть ли вопросы к выступающему? Пожалуйста.

Э.АФОНИН

Спасибо большое. К сожалению, достаточно интересные выступления на семинаре остаются в рамках исключительно данной аудитории. В то же время, как мне представляется, имеется техническая возможность транслировать данную дискуссию на европейские парламенты с использованием Интернет-видеоконференций.

Впервые я присоединился к сети европейской системы Центра европейских парламентских исследований в 1997 году и сразу же почувствовал множество положительных моментов. Для парламентского обмена необходима масса вещей: визы, транспорт, проживание и др., что весьма долго и неудобно. Телевизионные средства общения посредством, например, парламентских телестудий - это очень дорого. В этой связи средства Интернет-связи на порядок дешевле и удобней. В украинском парламенте, например, создана техническая база для проведения таких мероприятий. Обсуждая в этих стенах проблемы бикамерализма, затрачивая на это значительные средства, можно было бы в то же время сделать нашу дискуссию доступной более широкой среде парламентариев в режиме он-лайн. Это можно рассматривать в качестве пожелания на будущее. Спасибо за внимание.

В.Ф.МИСЮЧЕНКО

Я очень благодарен господину Афонину за очень вовремя поднятую проблему. Однако если мне кто-нибудь скажет, что транспарентность в работе парламента зависит от деятельности прежде всего аппарата, то я с ним не соглашусь. Такие решения принимаются не в аппарате, аппарат только выполняет их. Более того, иногда аппарат делает работу парламента более прозрачной, возможно, даже опираясь на еще не принятые самой палатой политические или организационные решения. Сегодня функционирует немалое число органов межпарламентского сотрудничества, и пора бы уже подумать об их информационной обеспеченности. Я сомневаюсь, что самым большим камнем преткновения здесь является техника. Технические вопросы при наличии политической воли легко преодолимы.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Есть еще вопросы к выступающему? Пожалуйста, Андрей Евгеньевич.

А.Е.БУСЫГИН

Два-три месяца назад в прессе было сообщение об анализе, который провели журналисты, сравнивая сайты органов власти России и зарубежных стран. И российские сайты подверглись критике за то, что они односторонние. Наши сайты достаточно оперативные и информационные, однако, они не предполагают обратной связи. Есть ли у вас планы модифицировать сайт Совет Федерации в этом направлении?

В.Ф.МИСЮЧЕНКО

Недавно вышло Распоряжение Председателя Совета Федерации о полной замене внешнего сайта Совета Федерации. Концепция нового сайта уже утверждена, и в настоящее время сам сайт интенсивно обновляется. Он становится более динамичным и интерактивным. При его создании мы опирались на опыт сайтов Президента и Правительства. Главная проблема, на мой взгляд, сейчас заключается в другом. В Госдуме, к примеру, свои сайты есть у всех комитетов, а в Совете Федерации – только у двух комитетов и одной комиссии. Этого мало. Да и с персональными сайтами в Совете Федерации все обстоит тоже не очень хорошо.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Спасибо за выступление. Я бы тоже хотела дать небольшой комментарий на замечание представителя Украины. 6-8 мая состоялся официальный визит Председателя Совета Федерации на Украину. Мне также довелось участвовать в этом визите. Когда российскую делегацию принимал Председатель Верховной Рады Литвин, он сказал, что существует проблема разного языка, на котором говорит наш парламент и Верховная Рада. Термины одни и те же, но каждый в эти термины вкладывает разное понимание. При личной встрече с руководителем аналитической службы Верховной Рады мы договорились о совместной работе, направленной на решение этой проблемы. Сейчас мы готовим совместное издание, словарь терминологии, предназначенный для использования парламентариями в целях выхода на единообразное понимание проблем, в частности, единого экономического пространства, свободных экономических зон, бикамерализма и многих других. В этом направлении, как мне кажется, может быть сделан шаг к установлению более тесного взаимодействия на информационном фронте между Советом Федерации и Верховной Радой.

Я с удовольствием предоставляю слово Савину Михаилу Степановичу, Руководителю Центра социологии прав человека Института социально-политических исследований Российской Академии Наук, Президенту информационного центра по правам человека.

М.С.САВИН

Уважаемые участники конференции! В своем выступлении мне хотелось бы коснуться некоторых вопросов бикамерализма с точки зрения правозащитной деятельности. Взаимодействие правозащитных структур с Государственной Думой, Советом Федерации ведет, как правило, к повышению эффективности парламентской деятельности. Формы такого взаимодействия могут быть разными. Прежде всего это участие в парламентских слушаниях. Достаточно сказать, что за последние годы возглавляемый мной Центр принял участие в более чем 100 парламентских слушаниях по линии как Государственной Думы, так и Совета Федерации. Это дало исключительно богатый содержательный материал для исследований. Часто используется и такая форма работы, как проведение экспертных опросов на парламентских слушаниях с последующим представлением результатов этих опросов руководителям соответствующих комитетов.

Вторая форма взаимодействия - это проведение различных «круглых столов» и научно-практических конференций. Только за последнее время Центром было проведено две конференции по теме «Современный терроризм и права человека», три конференции по теме «Политические партии и права человека», и, наконец, буквально два дня назад состоялась уже седьмая научно-практическая конференция по теме «Россия и Совет Европы». Такие конференции мы стараемся проводить совместно с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации. Для того, чтобы результативность этих мероприятий была более высокой, мы привлекаем к работе соответствующие комитеты палат, что дает немалый положительный эффект. Кроме того, материалы «круглых столов» с участием парламентариев, как правило, публикуются.

В середине 90-х годов использовалась и такая, очень эффективная форма взаимодействия, которую мы сейчас намерены «реанимировать», - общественные слушания. В свое время они зарекомендовали себя исключительно позитивно. Особенно важны такие слушания в том случае, когда в Государственной Думе в силу определенных обстоятельств тот или иной законопроект не принимается за основу, а инициатору его выдвижения хочется апробировать его среди широкой общественности. Например, в связи с принятием закона о политических партиях было выдвинуто более пяти законопроектов, причем в качестве основного рассматривался президентский. Тем не менее, другие законопроекты были рассмотрены в рамках общественных слушаний. И благодаря в том числе этим слушаниям многие ценные идеи оказались включенными в действующий закон.

Следующая форма взаимодействия происходит уже не стадии правоприменительной практики. К сожалению, в работе и Государственной Думы, и Совета Федерации данному аспекту уделяется недостаточно много внимания. Однако я с удовлетворением отмечаю, что в настоящее время в Совете Федерации готовится конференция, которая будет посвящена мониторингу правоприменительной деятельности. Уверен, это будет иметь очень большое значение.

Далее хотел бы сказать о взаимодействии парламентских органов и экспертных сообществ. Возглавляемый мной Центр за последнее время рассмотрел целый ряд законопроектов с последующей передачей их либо в Государственную Думу, либо в Совет Федерации. Наиболее яркий пример - Кодекс об административных правонарушениях. Без преувеличения скажу, что в Совете Федерации буквально ждали материалы нашего экспертного обсуждения, а дальнейшие события показали, что участие правозащитных организаций в работе над Кодексом дало позитивный результат. Поскольку обе палаты Федерального Собрания располагают большим экспертным потенциалом, да и многие комитеты имеют экспертные советы, думаю, что было бы полезно проводить совместные заседания экспертных советов, либо заслушивать на своих заседаниях сообщения представителей других экспертных сообществ.

При взаимодействии парламентских органов и правозащитных организаций очень многое зависит от самих депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, от их настроя на взаимодействие с неправительственными структурами, со средствами массовой информации, с экспертным научным сообществом. Многое зависит от политической культуры парламентских работников. К сожалению, последние пока не проявляют должной активности в этом плане. Но, еще раз хочу подчеркнуть, что главную роль во взаимодействии всегда играет сам законодатель, поэтому его позиция по тому или иному вопросу имеет решающее значение.

И, наконец, последнее. В связи с формированием общеевропейского парламентского, правового пространства на повестке дня стоит задача обеспечения более активного участия представителей российской стороны в различных общих проектах. К сожалению, у ныне действующих европейских структур очень сильно отстает неправительственный уровень контактов по сравнению, например, с СБСЕ, которая в свое время проводила совещания по человеческому измерению, где как раз уделялось большое внимание развитию неправительственного сектора. Так было в Копенгагене в 1990 году, в Москве в 1991 году, когда работало 60 «круглых столов», в которых принимали участие представители общественности. В настоящее время европейские структуры недостаточно уделяют внимания этому фактору. Приведу конкретный пример. При Совете Европы был издан справочник неправительственных организаций, аккредитованных при Совете Европы. На 136 страницах упомянуты сотни объединений, однако, Россию здесь представляет лишь одна общественная организация. Более того, в последнее время принимается ряд мер, которые еще больше ограничат возможность участия неправительственных организаций в общеевропейском парламентском процессе. Таким образом, на сегодняшний день отдается безусловное предпочтение межправительственным контактам, что, по моему мнению, сдерживает развитие парламентаризма. Спасибо за внимание.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Михаил Степанович затронул действительно очень важную, животрепещущую тему. Я хотела бы добавить, что Центр Михаила Степановича проводил опросы в ходе Петербургского форума, который в этом году будет проходить с 17 по 20 июня в Петербурге. Благодаря этому появилась возможность более детально выяснить мнения российских и зарубежных участников Петербургского форума по важнейшим проблемам развития законотворческого процесса.

М.С.САВИН

Действительно, в рамках наших исследований есть проект, посвященный социально-экономическим и гуманитарным проблемам СНГ, в рамках которого мы проводили исследования на всех петербургских экономических форумах. В результате нашей работы накоплен очень большой содержательный материал, который мы стараемся доводить до руководства Совета Федерации. Сейчас мы готовимся к Седьмому Петербургскому экономическому форуму. Его результаты традиционно фиксируются в двух журналах: «Наша власть: дела и лица» и «Политик, артист, бизнесмен». Сейчас выходит шестой номер журнала «Наша власть: дела и лица», который будет посвящен непосредственно Петербургскому форуму, где, по результатам всех предыдущих исследований, будет показана роль самого Санкт-Петербурга в развитии инвестиционных процессов в России с точки зрения общественного мнения.

В.Ф.МИСЮЧЕНКО

Вы упомянули о том, что хорошо бы собирать вместе общественные организации. Однако практика часто показывает, что общественные организации стремятся встроиться в вертикаль власти, вместо развития собственных, горизонтальных связей. Встроиться в вертикаль относительно легко, но при этом теряется смысл деятельности общественной неправительственной организации. По Вашему, кто должен проявить инициативу по координации деятельности неправительственных организаций?

М.С.САВИН

Многие эксперты, как показывает практика, являются одновременно сотрудниками различных, в том числе правозащитных организаций. Их участие дает большой стимул работе экспертных советов, позволяет всесторонне рассматривать проблемы, выявить их наиболее болевые точки. Я думаю, что начинать надо с включения в экспертные советы именно активных представителей общественных организаций.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Слово предоставляется советнику Аналитического управления аппарата Совета Федерации Глигич-Золотаревой Милене Валериевне.

М.В.ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА

Общаясь с теоретиками и практиками государственного строительства, зачастую приходится слышать скептические оценки перспектив бикамерализма. Скептицизм этот имеет свои причины и произрастает зачастую на почве неэффективного функционирования верхних палат, неполного использования их потенциала в законодательном процессе, во всем механизме осуществления государственной власти. В качестве контраргумента противникам бикамерализма можно привести следующий факт: большинство территориально обширных и экономически развитых государств с устойчивыми демократическими традициями не чужды ценностям бикамерализма. Таким образом, двухпалатность – это не просто следование политической моде, это насущная необходимость, продиктованная временем. И оттого, насколько эффективной будет реализация заложенного в ней потенциала, зависит дальнейшее развитие не только парламентаризма, но и самой демократии.

Несмотря на массу нерешенных проблем, бикамерализм живет и развивается. У верхних палат обнаружилась уникальная способность к трансформации собственной структуры исходя из нужд интенсивно развивающегося общества. Эта своеобразная мимикрия представительной природы верхних палат позволила им приспособиться к постоянно меняющимся, суровым условиям политической среды. В отличие от нижних палат, сущность и роль которых в обществе и государстве практически не претерпели с веками существенных изменений, верхние палаты не раз меняли свой политический «цвет» в деле представительства различных общественных интересов: от сословного представительства через представительство интересов крупных собственников к представительству субъектов федерации на федеральном уровне.

Таким образом, бикамерализм стал ассоциироваться с федерализмом. Однако на этом, как представляется, его историческая роль не исчерпалась. В последние годы наметился новый этап развития бикамерализма, связанный с представительством верхними палатами интересов территорий,  различных социальных страт, а также всего общества вне федеративной структуры. Такое понимание бикамерализма не противоречит классической схеме «бикамерализм как элемент федерализма», но органически дополняет его. Новый бикамерализм исходит, прежде всего, из новых принципов осуществления государственной власти, среди которых децентрализация и демократизация власти, ее открытость, субсидиарность, регионализм и многие другие, порождающих новый взгляд на гражданское общество и его стратификацию.

В сфере обеспечения эффективного функционирования двухпалатности как общественно-политического института существует две основные проблемы: порядок формирования и объем полномочий верхних палат. И то, и другое, в конечном счете, оказывает определяющее влияние на статус и политический вес верхних палат парламентов. Все разнообразные модели формирования верхних палат, а, следовательно, и формы представительства ими интересов различных социальных страт и территориальных сообществ, имеют и свои достоинства, и свои недостатки. При этом сопоставление различных моделей дает следующую закономерность: чем дальше процесс формирования палаты отстоит от избирательного корпуса, тем меньшим оказывается объем ее компетенции, тем ниже оказывается ее реальный статус и второстепеннее роль, которую палата играет в обществе. Наиболее сильные и влиятельные верхние палаты избираются населением посредством прямых выборов. Слабые же верхние палаты формируются без участия избирательного корпуса.

В связи с этим часто звучит опасение, что в таком случае значительно повышается вероятность тождественности природы представительства нижних и верхних палат, что делает последние ненужной и дорогостоящей нагрузкой парламентаризма. Данная проблема всегда сопутствовала и, вероятно, будет сопутствовать бикамерализму. Однако, как представляется, она не является неразрешимой. Выборы членов верхней палаты могут быть организованы с использованием специальных избирательных технологий, что позволит ее составу качественно отличаться от состава нижней палаты, для чего существует целый ряд опробованных практикой способов:

1) использование преимущественно мажоритарной системы, позволяющей сформировать в рамках верхней палаты пласт представительства, «выпадающий» из спектра политических сил,  проходящих в парламент по партийным спискам;

2) применение специфической «электоральной геометрии», выражающееся в игнорировании принципа «один человек – один голос», а также в установлении территориальных квот, что позволяет представить в верхней палате именно региональный срез общественных интересов;

3) особый порядок выдвижения кандидатов в сенаторы, формализация процедур выдвижения, предусматривающая участие в них эксклюзивных субъектов (региональных парламентов, глав регионов);

4) законодательное закрепление ценза оседлости для кандидатов в сенаторы, поскольку по-настоящему представлять интересы населения какого-либо региона может только человек, проживший в нем значительное время, что позволит «отсечь» от участия в выборах представителей столичной политической элиты.

Таким образом, идеальная верхняя палата предстает перед нами как надпартийная, мультиполитическая структура, в стенах которой не место политической борьбе в ее традиционном понимании (членство в партиях, фракционность, партийная ответственность, коллективное голосование и пр.), что, однако, не будет означать «выпадения» верхних палат из текущих общественно-политических процессов. Верхние палаты должны стоять над политикой в силу природы их представительства партийно-неструктурированного общества, в чем как раз и заключается их коренное отличие от нижних палат парламента.

В этом русле функции верхних палат должны соответствовать статусу их представительства, что подразумевает наличие гораздо более широких, чем осуществление юридико-технического контроля за законопроектами, поступающими из нижних палат, полномочий. Объем компетенции верхних палат должен постепенно приближаться к аналогичному объему палат нижних, они вполне могут самостоятельно принимать к рассмотрению, рассматривать по существу, одобрять либо отклонять законопроекты, а также корректировать законопроекты, поступающие из нижних палат. Не помешало бы верхним палатам и усиление их контрольных функций.

Общая тенденция демократизации выражается в расширении прав верхних палат, в постепенном выравнивании их роли и значения в законодательном процессе с нижними. Бикамерализм, таким образом, предстает как способ оптимального обеспечения представительства общественных интересов, вовлечение которых в орбиту государственной политики со временем имеет тренд к активизации. Только сильный парламент с сильной верхней палатой сможет противостоять усиливающейся экспансии исполнительной власти и ее не всегда оправданному вмешательству в жизнедеятельность гражданского общества. Спасибо.

Ю.В.ЧЕПАСОВА

Одной из важнейших и дискуссионных проблем в современной науке является проблема парламентской деятельности политических партий, механизма образования и функционирования депутатских объединений.

Как известно, депутатские объединения – фракции и депутатские группы, согласно ст. 5 Регламента Государственной Думы РФ, образуются для совместной деятельности депутатов и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой.

Конституционно-правовой статус депутатских объединений представляет собой совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ и других законодательных актах, характеризующих их положение в структуре парламента, а также регулирующих отношения, которые складываются в процессе осуществления членами депутатских объединений своих законодательных и представительных функций.

Необходимо отметить, что в отношении депутатских объединений и партий конституционное регулирование в России в настоящее время сведено лишь к объявлению принципа политического плюрализма, признания политического многообразия и многопартийности, а  также двух из важнейших политических прав граждан – права участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, права избирать и быть избранными, а также права  на объединение (ст. 13 ч.3; ст. 32,  ст. 30 Конституции РФ), а развивающее Конституцию РФ конституционно-правовое законодательство представлено в основном нормами Федеральных законов РФ «О политических партиях», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

В настоящее время в Российской Федерации более подробно круг общественных интересов, возникающих в связи с созданием, деятельностью и ликвидацией депутатских объединений,  регулируется Регламентом Государственной Думы, который является базовым нормативным актом, формулирующим основные понятия в данной сфере. И именно на базе этого нормативного акта, как правило, анализируются основные понятия и термины, необходимые для изучения особенностей конституционно-правового статуса депутатских объединений в современных условиях.

В Регламенте Государственной Думы депутатским объединениям посвящена отдельная глава, включающая в себя три статьи, и определяющая, прежде всего, понятие депутатских объединений и порядок их  регистрации.

Работа депутатских объединений, безусловно, упорядочивает деятельность парламента, поскольку позволяет депутатам объединиться, сформировать и коллективно отстаивать свою политическую позицию. Парламент, организованный по фракционному принципу, всегда более предсказуем в своих решениях и действиях. Однако, по мнению некоторых ученых, фракционная организация может иметь и негативные аспекты, служить средством навязывания узкопартийных, ведомственных или лоббистских решений.

В большинстве зарубежных государств парламентская деятельность политических партий регулируется Конституциями, специальными законами о статусе депутатов или законами о парламентской деятельности политических партий. Примерами могут служить Конституции Португалии, Грузии. В ряде стран, например, в Швейцарии, Грузии, Украине, существуют специальные законы о парламентских фракциях, в которых, значительно подробнее, чем в парламентских регламентах, определен их правовой статус, права и привилегии, регламентирован порядок их образования и ликвидации, а также порядок финансирования.

В России Конституция не упоминает о депутатских объединениях, нет и специального закона о них; Федеральный закон  «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» лишь вскользь упоминает о депутатских объединениях в Государственной Думе в связи с формами депутатской деятельности, одной из которых является участие в работе этих объединений.

Отсутствие в России какого-либо законодательного акта, регламентирующего порядок образования, права и обязанности, задачи депутатских объединений, говорит о том, что их правовой статус в настоящее время полностью не урегулирован и нуждается в совершенствовании. Единственным правовым актом по данному вопросу является лишь Регламент Государственной Думы, содержащий основные положения, касающиеся депутатских объединений, который имеет характер подзаконного акта и изменения в нем возможны в более упрощенной форме - путем принятия решения большинством голосов самих депутатов, что делает статус депутатских объединений менее прочным. В связи с этим, можно сделать вывод о необходимости урегулирования статуса депутатских объединений на законодательном уровне, например, путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» либо путем принятия Федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», одна из глав которого  была бы посвящена статусу депутатских объединений в Государственной Думе.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

У нас уже исчерпаны все запланированные выступления. Сейчас я хотела бы предоставить слово всем, кто хотел бы сделать комментарии. Пожалуйста.

В.В.БАКУШЕВ

Обсуждаемые сегодня вопросы бикамерализма – это очень актуально. Однако и за одну, даже такую мощную, конференцию-семинар все вопросы не рассмотришь. При этом многие позиции, которые рассматривались вчера и сегодня, имеют непосредственное отношение к уровню профессионализма как самих парламентариев, так и служб, обеспечивающих их деятельность. В этой связи в порядке обращения к участникам международного семинара есть предложение: вынести на дальнейшее обсуждение вопрос о специфике профессионального обучения парламентариев и парламентских служащих. Немецкий и австрийский опыт бикамерализма, в частности, показывают, что практикой уже выработаны определенные требования к специфике парламентской службы, в том числе закрепленные законодательно.

Парламентская служба – это особый вид государственной службы. К сожалению, даже ныне принимаемый закон о системе государственной службы не предусматривает такого института. Мне известно, что Председатель Совета Федерации является активным сторонником выделения парламентской службы в российской системе госслужбы с учетом лучшего мирового опыта. В этой связи я хочу внести предложение о том, чтобы в повестки мероприятий, аналогичных нынешнему семинару, был внесен вопрос о специфике подготовки служащих парламентов и международных организаций, использующих парламентские принципы в своей деятельности (ПАСЕ и др.).

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Очень интересное предложение. Этот вопрос для нас является очень актуальным, в связи с чем хотелось бы услышать мнение иностранных участников, насколько эта тема интересна для будущих наших контактов.

Д.ТООРНСТРА

Профессиональная подготовка парламентских служащих должна носить характер «постоянного образования». В моем аппарате ежегодно практикуется индивидуальная оценка сотрудников, определение программы профессиональной подготовки на предстоящий год, что является органичной частью процесса управления.

Во многих странах проводится четкое разграничение между старшими сотрудниками, которые, как правило, считаются госслужащими, и которые каждые 4-5 лет переходят из одного департамента в другой для «перекрестного опыления» знаний и опыта, и средним, младшим звеном сотрудников, которые имеют подготовку по техническим аспектам, что делает постоянную мобильную ротацию в их отношении нецелесообразной. Я склоняюсь к системе, которая дает возможность сотрудникам старшего звена быть мобильными в рамках госслужбы, а сотрудникам среднего и младшего звеньев – погрузиться в специфику работы одного конкретного департамента.

У меня есть сомнение относительно того, должен ли аппарат парламента интегрироваться в концепцию единой государственной службы. Я выступаю за отдельный служебный режим для сотрудников аппаратов парламентов, поскольку работа в парламенте серьезно отличается от работы в органах исполнительной власти.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Спасибо Вам за комментарии. Сейчас мы начали фактически дискуссию относительно одной из будущих тем нашей очередной встречи, так как функционирование парламентской службы в Российской Федерации и других странах характеризуется большой спецификой. С другой стороны, в этой сфере есть немало проблем, объединяющих нас для плодотворной дискуссии.

Подводя итог сегодняшней встречи, отмечу, что мы заслушали выступления четырех докладчиков с российской стороны и трех представителей иностранных парламентов. Полагаю, что сегодняшнее обсуждение было полезно всем участникам. Я хочу поблагодарить всех выступивших, задавших вопросы и прокомментировавших сегодняшние выступления. На этом мы прекращаем заседание нашей секции. Спасибо за внимание.

Секция 2: "Формы и механизмы взаимодействия палат парламента между собой, с центральными (федеральными) и региональными органами государственной власти"

 

22 мая 2003 года

 

Б.В.МИРОШИН

Уважаемые коллеги, позвольте еще раз приветствовать вас в стенах Совета Федерации.

Вначале о тех, кто будет вести секцию. Мой коллега, Исаев Николай Николаевич представляет Аппарат Государственной Думы и является заместителем начальника Организационного управления. Ваш покорный слуга – Мирошин Борис Владимирович, заместитель начальника Правового управления Аппарата Совета Федерации.

На первом заседании нашей секции предлагается придерживаться следующих тем для обсуждения: "Механизмы и процедуры учета и согласования позиций палат парламента в сфере их совместной компетенции", а также "Особенности взаимодействия палат парламента в законодательной деятельности".

Несмотря на то, что темы дискуссии заданы в программе, я думаю, что мы не должны слишком строго их придерживаться, и если у участников будет желание затронуть вопросы, достойные обсуждения, мы не будем этому препятствовать.

Позвольте предоставить слово первому выступающему. Это господин Шевченко Николай Дмитриевич, заместитель начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Н.Д.ШЕВЧЕНКО

Уважаемые дамы, господа, коллеги, здравствуйте. Мне сегодня представилась возможность выступить перед вами с коротким сообщением на тему: "Особенности взаимодействия палат парламента в законодательной деятельности".

Сразу хочу сказать, что мое выступление будет посвящено именно российскому парламенту и, конечно, за столь сжатый срок я смогу остановиться только на наиболее общих вопросах, которые характеризуют взаимодействие палат двухпалатного парламента в Российской Федерации.

Действительно, как совершенно правильно отмечал Авакьян Сурен Адибекович, Конституция Российской Федерации не допускает проведение совместных заседаний Государственной Думы и Совета Федерации, за исключением заслушивания посланий Президента Российской Федерации, Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.

Вместе с тем палаты Федерального Собрания тесно взаимодействуют в своей работе, и это определяется как конституционными нормами, так и ролью Государственной Думы и Совета Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне. Действительно невозможно представить законодательный процесс в полном отрыве палат друг от друга, кому бы, может быть, этого и не хотелось.

На мой взгляд, можно выделить четыре основных, этапа взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы в законодательной деятельности.

Первый этап – внесение и подготовка к рассмотрению законопроектов.

Второй этап – доработка, так условно назовем, законопроектов в ходе прохождения их через чтения в Государственной Думе.

Третий этап – рассмотрение законопроектов в Совете Федерации.

Четвертый этап – работа согласительных и специальных комиссий.

Поскольку Россия является федеративным государством, то качество работы федерального законодательства во многом зависит от возможности субъектов Федерации, Совета Федерации, как органа, прежде всего обязанного отражать интересы субъектов Федерации, членов Совета Федерации высказывать свое мнение в ходе законодательного процесса в Государственной Думе.

Итак, какие же есть полномочия у соответствующих органов и лиц? Совет Федерации как палата и каждый член Совета Федерации вправе вносить в Государственную Думу законопроекты. Совет Федерации, комитеты и комиссии Совета Федерации вправе направлять свои замечания и предложения на стадии так называемой рассылки законопроектов.

Члены Совета Федерации также могут выступать инициаторами направления в Государственную Думу отзывов на законопроекты, предусмотренных статьей 13 действующего закона о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Совет Федерации, члены Совета Федерации вправе вносить поправки к законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой. Члены Совета Федерации вправе присутствовать на заседаниях комитетов и комиссий, вправе участвовать в рабочих группах, вправе присутствовать на заседаниях Государственной Думы.

Я хочу еще остановиться на том, что в соответствии со статьей 13 того закона, о котором я говорил, могут быть направлены в Государственную Думу законодательным представительным органом поправки к законопроекту. Срок для подготовки поправок к законопроекту по вопросам совместного ведения не может быть менее 30 дней.

С одной стороны, введение обязательного промежуточного срока несколько усложняет законодательный процесс. Но, с другой стороны, это позволяет достаточно полно учесть интересы законодательных и представительных органов субъектов Федерации.

Здесь я бы хотел сказать еще о следующем. Есть критики существующего порядка формирования Совета Федерации. Но, если смотреть из Государственной Думы на участие членов Совета Федерации в законодательном процессе, то мы вынуждены отметить, что именно члены Совета Федерации нынешнего созыва имеют возможность более активно участвовать в законодательном процессе, в том числе и в Государственной Думе.

Никогда ранее такого количества членов Совета Федерации не принимало участие в работе комитетов, в работе комиссий, в работе рабочих групп, комитетов и палаты. Это связано с тем, что именно у нынешнего состава Совета Федерации, конечно, просто больше времени для того, чтобы заниматься текущей законодательной работой.

Необходимо отметить и то, что члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы вправе совместно работать на парламентских слушаниях, организуемых как Советом Федерации, так и Государственной Думой. Вышеизложенное, на мой взгляд, позволяет с полной определенностью утверждать, что задача учета мнения субъектов Российской Федерации в ходе законодательного процесса в Государственной Думе решена.

Дополнительно могу отметить еще и тот факт, что часть депутатов Государственной Думы, избранных от субъектов Федерации и , как правило, от одномандатных округов, имеют тесные связи с законодательными органами государственной власти субъектов Федерации, с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Поэтому и в Государственной Думе они представляют интересы соответствующих субъектов Федерации.

Третий этап, на котором происходит взаимодействие, мы договорились условно назвать "Рассмотрение законопроектов в Совете Федерации". Депутаты Государственной Думы на этой стадии вправе участвовать в заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации, на которых рассматриваются поступившие из Государственной Думы законопроекты и принятые Государственной Думой законы. Они вправе присутствовать депутаты на заседаниях Совета Федерации. Председатель Государственной Думы вправе участвовать в заседаниях Совета Федерации.

Если говорить об основных проблемах данного этапа взаимодействия, то это проблема четкого формулирования претензий к отклоненному закону и поручений своей депутации в согласительной комиссии.

К сожалению, практика показывает, что поправки к отклоненному закону поступают в Государственную Думу либо с задержкой, либо в расплывчатой форме, что затрудняет работу согласительной комиссии.

Четвертый этапу - это этап работы согласительных и специальных комиссий. В соответствии с Конституцией Российской Федерации согласительная комиссия палат Федерального Собрания может создаваться в случае отклонения Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона. Эта комиссия образуется также и в случае отклонения Советом Федерации проекта федерального конституционного закона.

Специальная комиссия, правда, прямо не предусмотрена Конституцией, но такова сложившаяся практика. Специальная комиссия образуется в том случае, если Президент отклонил закон, но вместе с тем, существует возможность его доработки. В деятельности этой комиссии участвуют представители Президента, Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства.

Сложившуюся практику работы специальных согласительных комиссий можно признать вполне удовлетворительной. Вместе с тем существует правовая проблема регламентации деятельности этих комиссий. Посудите сами, что сегодня получается. Любая согласительная комиссия, порядок ее деятельности регламентируется, с одной стороны, Советом Федерации через Регламент, с другой стороны, Государственной Думой – также через Регламент. То есть работа одной комиссии регламентируется двумя органами.

Естественно возникает вопрос регламентации полномочий представителей Президента и Правительства в работе специальных комиссий.

Хочу отметить, что Конституция Российской Федерации позволяет законодательно урегулировать вопросы деятельности таких комиссий. Полагаю, сегодня это лишь вопрос времени, и закон, посвященный разрешению, в том числе и данной проблемы, обязательно будет принят.

Сейчас в Государственной Думе активно идет работа над законопроектом о порядке принятия федеральных и федеральных конституционных законов. На очереди также закон о нормативных правовых актах.

В заключение своего сообщения я хотел бы отметить, что законодательный процесс в Российской Федерации сегодня достаточно эффективен. И роль отлаженного взаимодействия палат парламента в законодательной деятельности сегодня трудно переоценить. Конечно, нет предела совершенствования. И мы будем со своей стороны оказывать содействие депутатам, членам Совета Федерации в этой непростой работе.

К.ФЕРНАНДЕС-КАРНИСЕРО

Доброе утро, уважаемые коллеги, дамы и господа. Меня зовут Кларо Фернандес-Карнисеро, я отвечаю за исследовательскую работу в испанском сенате. После выступления своего российского коллеги я хотел бы сделать несколько замечаний по поводу тех вопросов, которые мы исследуем в нашем отделе, в нашем подразделении.

Во-первых, вопросы принципов. Я вспоминаю очень хорошее выступление лорд-канцлера Великобритании Хальсема в мае 1982 года по поводу бикамерализма. Он изложил очень четкие принципы, которые, я думаю, важно будет использовать в нашей дискуссии. Единственным оправданием существования второй палаты является тот факт, что вторая палата вносит какие-то изменения, она как бы отличается в своей деятельности от деятельности первой палаты.

Я думаю, что он изложил очень четкий подход к проблеме функционирования и законности существования второй палаты. Если создавать две палаты только в силу традиций или только для того, чтобы уравновешивать политические решения, которые принимаются первой палатой, то очень трудно бывает объяснить логику существования такой второй палаты.

Поэтому я вполне хорошо понимаю необходимость разных подходов и принципов к избранию членов в эту палату. Это как бы добавочная стоимость той работы, которую выполняет вторая палата.

Я также прокомментирую еще и принципы существования второй палаты в Испании, но в целом обе палаты выполняют одну и ту же работу, хотя со мной могут не согласиться. И я хочу этим самым спровоцировать обсуждение и дискуссию. Но я все-таки считаю, что, несмотря на сходство работы, есть очень много и различий в той деятельности, в тех функциях, которые выполняют обе палаты.

Когда функции различны, то нужно, чтобы эти функции выполнялись соответствующим образом, эффективно, а для этого нужны эффективные процедуры, эффективный порядок. Когда вы говорите о необходимости взаимодействия, координации, вы, наверное, имеете в виду то, что наличие одной палаты не вызывало бы необходимости в такой координации. А раз уж есть две палаты, то всегда возникает необходимость координации их работы.

Если посмотреть на российскую Конституцию декабря 1993 года, то я вполне это могу понять. Для того, чтобы принять решение нужно 14 дней Совету Федерации, но я считаю, что, учитывая принцип территориальности, который существует также и у нас в Испании (у нас Сенат тоже представляет территории страны) у меня иногда возникают сомнения в необходимости такой координации.

Но вместе с тем я хотел бы задать вопрос, прежде чем представить свою краткую информацию о деятельности испанской системы, а именно: учитывая состав Совета Федерациия по одному члену от исполнительного и законодательного органа власти, зачем нужно еще дополнительное количество органов для того, чтобы осуществлять такую координацию, если уже в рамках самого этого органа существует некая координация? Зачем нужны еще какие-то дополнительные органы для того, чтобы гарантировать такое взаимодействие? Это тот вопрос, который я хотел бы задать.

Для того, чтобы дать вам краткую информацию о системе, которая действует в Испании, я, во-первых, хочу сказать следующее. Координация между двумя палатами у нас не столь эффективна. Сенату требуется два месяца для того, чтобы принять свое решение после того, как нижняя палата представит нам на рассмотрение принятый закон. У нас тоже есть свои комитеты, но они не решают законодательные вопросы, они занимаются только координацией и контролем за координацией обеих палат.

Затем у нас еще есть соответствующий суд, который разбирает спорные вопросы в деятельности двух палат, и тоже играет какую-то свою роль в координации. То же самое касается деятельности омбудсменов. У обеих палат есть совместный комитет, который координирует взаимоотношение с омбудсменом. Это принцип совместного комитета.

Что касается согласительных комиссий такие комиссии создаются только в случае разногласий между обеими палатами или когда нужно утверждать международные договоры.

Необходимо также утверждение обеих палат в отношении вопросов автономных сообществ. В решении таких вопросов требуется утверждение обеих палат парламента. Необходима также координация при принятии финансовых законов территориального развития. Но, помимо этого, у нас нет четкого механизма законодательной координации. Есть две процедуры, но они не достаточны.

Позвольте мне сообщить о координации между обеими палатами в весьма конкретных вопросах, а именно: международных отношениях парламента. Я в течение 8 лет являюсь ответственным за международные связи палаты депутатов. И я ощутил необходимость координации международных связей с тем, чтобы прежде всего рационализировать пребывание членов парламента за рубежом. Там он является представителем нации в большей степени, чем представителем палаты или всего парламента. Благодарю вас.

С.А.АВАКЬЯН

Спасибо за интересное выступление. Я не имел возможности на пленарном заседании сказать об одном интересном явлении, которое есть в Совете Федерации. В связи с этим я хочу сказать об этом сейчас и попросить Вас ответить на вопрос, есть ли нечто аналогичное в Испании?

Наша верхняя палата – Совет Федерации имеет большое количество представителей. Допустим, понятно, что есть представитель Совета Федерации в Государственной Думе. Есть представитель Совета Федерации в Конституционном Суде. В Конституционном Суде рассматриваются вопросы конституционности законов, и там целесообразно, чтобы был представитель. Но Совет Федерации  имеет также представителя в Верховном Суде Российской Федерации, представителя в Счетной палате Российской Федерации и еще в ряде органов, я просто на память все не могу назвать.

С моей точки зрения, это спорный вопрос, надо ли иметь такое количество представителей Совета Федерации, причем при органах, которые по принципу разделения властей являются самостоятельными, и не понятно о чем могут говорить представители Совета Федерации, к примеру, в Верховном Суде, если это суд общей юрисдикции.

Вопрос к Вам. Есть ли такие представители у Вас. Спасибо.

К.ФЕРНАНДЕС-КАРНИСЕРО

Согласно нашей Конституции я хочу сообщить прежде всего, что в соответствии со статьями 1 и 59 Конституционный Суд состоит из 12 членов, и они назначаются конгрессом – нижней палатой большинством, не менее трех пятых. Четверо назначаются сенатом таким же большинством. Два назначаются Правительством и два назначаются Генеральным советом юстиции.

Генеральный совет судебной власти руководит магистратами, и также назначается. Четыре человека назначаются нижней палатой и четыре человека назначаются верхней палатой, тем же большинством в три пятых.

Отвечаю на Ваш вопрос. В этом отношении у нас нет порядка или процедуры согласования или координации между обеими палатами. Координация фактически существует, но внутри политических партий. В соответствии с мнением большинства политические партии выдвигают кандидатуры членов этого органа, но такое назначение не осуществляется путем формальной координации действий обеих палат. Каждая палата в различные дни избирает или назначает этих членов в Генеральном совете судебной власти.

Б.В.МИРОШИН

Если вопросов нет, я благодарю Вас, господин Кларо Фернандес-Карнисеро за интересное сообщение.

Хотел бы заметить, что мне посчастливилось в составе делегации Аппарата Совета Федерации побывать в Испании. Мы изучали опыт испанского парламента. Это произвело на нас неизгладимое впечатление. Замечательная страна.

Вы задали вопрос в своем выступлении: "Какая необходимость в дополнительных органах координации Совета Федерации с регионами?". Если от каждого региона по два представителя в Совете Федерации представляют законодательную и исполнительную власть региона. Видимо, вы имели в виду Совет законодателей, о котором был разговор на пленарном заседании.

Если это так, то я мог бы ответить следующим образом. В тот период, когда в состав Совета Федерации входили руководители региональной и исполнительной власти, и региональной законодательной власти, это представительство, по мнению этих руководителей, осуществлялось непосредственно. Они входили в состав палаты. После того, когда им пришлось уступить свое место в палате парламента, назначаемому ими представителям, они посчитали, что это не дает возможности им реализовывать свои права непосредственно на федеральном уровне. И инициатива в создании такого органа, как Совет законодателей, исходила именно от председателей законодательных собраний субъектов Российской Федерации.

Естественно, что палата пошла навстречу в этом вопросе. Это предложение было поддержано и Президентом Российской Федерации. Сейчас идет этап становления этого органа. Жизнь покажет, насколько его существование оправдано, какие появятся новые функции у этого органа.

К.ФЕРНАНДЕС-КАРНИСЕРО

Я забыл сказать, что теоретически у нас есть способ взаимодействия в законодательном процессе между автономными регионами и парламентом, потому что в соответствии со статьей 87 пункт 2 "...Законодательные органы автономных регионов Испании могут направлять законопроекты в Бюро палаты. Если они принимаются к рассмотрению, то они могут присутствовать и аргументировать в пользу этих законопроектов путем направления делегации в составе трех человек в палату".

Другой способ. Просто обратиться с просьбой к центральному правительству утвердить такой законопроект. Это способ законодательного взаимодействия со стороны автономных регионов в отношении национального парламента. Однако практика дает мало примеров успеха такого метода работы.

Б.В.МИРОШИН

Уважаемые коллеги! Позвольте предоставить слово для сообщения председателю Комиссии по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации господину Бурбулису Геннадию Эдуардовичу.

Г.Э.Бурбулис

Добрый день, уважаемые коллеги. Я по поручению Комиссии по методологии приветствую в стенах Совета Федерации столько интересное и высокопредставительное сообщество.  Мы очень ценим ваше внимание и ваше желание активно участвовать в осмыслении того богатого опыта, который сегодня имеется в парламентах стран Европы и мира, потому что у нормальных людей есть всегда нормальные желания: научиться работать хорошо и быть уверенным, что наша конституционная задача решается нашими усилиями, полезна для населения наших стран.

Обязан немножечко познакомить вас с сутью того органа, который я сегодня представляю. Впервые за десятилетнюю историю Совета Федерации в структуре комитетов и комиссий палаты была сформирована Комиссия по методологии, методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации. Мы очень серьезно относимся к этой роли.

Более того, мы, проработав год, убеждаемся, что ежедневное осмысление своего конституционного статуса палаты в целом и вдумчивое, профессиональное отношение к своим полномочиям является основным условием эффективной, качественной работы палаты.

Более того, Регламент Совета Федерации содержит одну принципиальную норму, а именно: Комиссия по методологии по должности формируется первыми заместителями всех комитетов и комиссий, которые имеются в палате. Первые заместители председателей обязаны работать в Комиссии по методологии. Это необычная норма для принципа формирования парламентских комиссий, но мы сохранили традиционную норму: каждый член палаты по своему интересу, по своему желанию может войти в комиссию.

Сегодня у нас в составе комиссии 42 члена палаты, 23 – по должности, 8 – председателей комитетов и комиссий, остальные члены палаты также по своему профессиональному, творческому интересу.

Основная задача комиссии – содействовать содержательному взаимодействию комитетов и комиссий палаты в осуществлении своей законотворческой, законодательной и представительской функций.

Не стесняясь, могу сказать, что комиссия задумана и поддержана руководством палаты как орган, в котором формируются базовые долговременные цели деятельности палаты. А если более корректно сказать, уточняются стратегические задачи и ориентиры прежде всего на основе наших конституционных полномочий.

Как правило, в практике парламентской деятельности, а я уже более десяти лет в той или иной форме  занимаюсь законодательной деятельность, с 1989 года. Эта работа осуществляется экспертными силами  и предпослана уже непосредственно депутатам и парламентариям как некий на блюде приготовленный продукт. Мы посчитали, что союз со специалистами, экспертами и учеными очень важен, но он не может заменить реальное сознание законодателя в понимании своих полномочий, в умении их отстаивать и, самое главное, в способности прогнозировать результаты своей основной законодательной деятельности на перспективу.

Сегодня под эгидой комиссии работает постоянно действующий международный семинар верхних палат парламентов Европы. И я не сомневаюсь, что некоторые из вас либо готовили своих представителей на этот семинар, либо где-то уже с нами участвовали.

Несколько, на мой взгляд, важных идей, связанных с темой заседания нашей секции, более конкретно об особенностях взаимодействия государственной Думы и Совета Федерации в процессе законодательной деятельности в рамках парламента России.

Нас не смущает то обстоятельство, что по Конституции Совет Федерации одобряет законы, принятые Государственной Думой, хотя среди утонченных умов специалистов само понятие "одобряет" вызывает много непростых эмоций, не принимает.

Долгое время считалось, что этот конституционный термин накладывает непреодолимые ограничения на роль палаты в законодательном процессе. Буквально это трактовалось так: "Сидите тихо и ждите, когда Государственная Дума в трех чтениях примет федеральный закон или конституционный федеральный закон. В течение пяти дней он вам будет передан, тогда одобряйте или не одобряйте".

Учитывая, что по новому закону сегодня Совет Федерации работает профессионально на постоянной основе, и то, что может быть было оправдано в предыдущем составе, когда палату формировали из руководителей исполнительных и законодательных органов власти субъектов Федерации, в нынешних условиях, с точки зрения задач формирования правового поля России, мы, конечно же, постарались, соблюдая этот конституционный термин, в корректной форме его существенно обогатить.

Сегодня мы взаимно (и я думаю, что коллеги из Государственной Думы уже на эту тему что-то интересное рассказывали), мы взаимно друг друга, две палаты в этом отношении поддерживаем. Есть конституционная норма согласительной комиссии, которая создается в случае неодобрения Советом Федерации закона. Нам показалось, что само пространство работы согласительных комиссий может быть более содержательным и не только по факту события неодобрения закона, но по существу выработки этого закона на стадиях, когда он творчески еще разрабатывается в недрах государства.

Это что, доброе соглашение заинтересованных в качественной конечной продукции двух палат, ставшее уже рабочей традицией? Или это внутренняя потребность Федерального Собрания как целого, которое несет коллективную ответственность за качество закона? Мы думаем, что это и то, и другое, и третье. Более того, иногда не учитывается одно уникальное обстоятельство, характеризующее особенность законотворческой деятельности именно в Российской Федерации.

Оно заключается в том, что по статье 104 Конституции субъектом законодательной инициативы в нашей стране является Президент, глава государства, Совет Федерации, как палата парламента, Правительство, как высший орган исполнительной власти, депутаты Государственной Думы, как персонифицированные субъекты законодательной инициативы, и законодательные органы субъектов Федерации.

Мы воспринимаем полномочия статьи 104, как интереснейшую подсказку к взаимодействию сегодня двух палат уже на стадии законодателей. Более того, у нас есть одна беда, она тоже чисто российская. А беда такова, что, имея столь много конституционных субъектов законодательных инициатив, мы рискуем оказаться заложниками этой конституционной нормы.

Более того, история показывает, что законодательные органы субъектов Федерации активно пользуются этим своим полномочием. И инициативы эти они вносит в Государственную Думу, но 99 процентов из них она отклоняет.

Есть еще одна закономерность. Внесенных инициатив их тем больше, чем удаленнее субъект Федерации от столицы. Самая большая активность: Сахалинское Законодательное Собрание. Немного уступает Чукотка, Камчатка. И в этом есть какая-то своя жизненная логика. Поэтому, чтобы сберечь это конституционное право и в то же время избежать перекоса в этом году при совместной инициативе Государственной Думы и Совета Федерации, и активной поддержке Президента страны, был создан Союз законодателей России, который объединил наши обе палаты и все законодательные органы субъектов в рамках общей работы.

Но, поскольку Конституция не допускает соподчиненности законодательных органов государственной власти и каждый орган является конституционно самостоятельным, то нагрузка на этот совет еще более серьезная, поскольку это носит уже вопрос содержательного, профессионального, своевременного сотрудничества.

И, наконец, последняя, очень важная для нас проблема, которая существенным образом нас объединила сегодня. У нас на всех уровнях идет бурное законотворчество. Портфель законопроектов Государственной Думы забит на четыре года вперед. Больших усилий требуется, чтобы тот или иной закон поставить в повестку дня.

Есть разные способы отстоять тот или иной документ, как первостепенный. Но самое главное - мы все вместе встревожены качеством законодательства. Что получается в итоге? Как работает закон, который принят Думой, одобрен Советом Федерации? Я был бы очень благодарен вам, уважаемые коллеги, Вам, Борис Владимирович, если удастся в рамках дальнейших заседаний, может быть, какой-то опыт обсудить с нашими коллегами, связанный с мониторингом правоприменительной практики, результаты которой в первую очередь, на наш взгляд, должны учитываться в процессе как законопроектной, так и законодательной работы.

Сегодня мы озабочены созданием системы мониторинга в стране, которая бы обеспечила непрерывную оценку, сравнительный анализ и адресный прогноз того, как принимаемые законы будут действовать.

Мы нуждаемся в серьезной независимой экспертизе на стадии подготовки законопроектов. Сегодня проблема мониторинга правового пространства и правоприменительной практики для Российской Федерации является одной из ключевых для повышения качества правового поля.

И в этой связи мы сами заинтересованы в создании в Совете Федерации четкой, продуманной и методологически оснащенной системы мониторинга своей деятельности. Поэтому сегодня есть такая практика: моноторинг практики применения закона, который одобрил Совет Федерации, и подписан Президентом, осуществляет комитет, который этот закон представлял.

У нас сегодня работает комиссия по мониторингу законов о собственности. Мы приняли очень сложный и конфликтный закон о гражданстве в Российской Федерации, и уже сейчас провели два обсуждения, связанные с первыми опытами его реализации.

Сегодня мы ставим вопрос о том, чтобы научиться отслеживать эффективность собственной работы не только в законодательной, но и во всех других направлениях деятельности палаты, поскольку наши полномочия конституционно существенно шире непосредственно законодательного процесса.

Не знаю, насколько я сумел вам передать всю нашу заинтересованность и тот деловой настрой, которым мы переполнены сегодня в Совете Федерации российского парламента, но хочу еще раз в заключение подчеркнуть, что мы самым внимательным и самым бережным образом относимся к опыту, который накоплен в парламентах с многовековой историей и со своими важными традициями, и в то же время мы понимаем, что извне научиться трудно, потому что существует немало специфического в деятельности парламента России. О некоторых, на мой взгляд, существенных, а на сегодня принципиальных моментах этой специфики я хотел вам, уважаемые коллеги, и сообщить. Спасибо за внимание. Тот регламент, который мне господин Мирошин предоставил и обещание вовремя исполнить обед, которое мы все как организаторы вам давали, заставляет меня с грустью замолкать.

Б.В.МИРОШИН

Геннадий Эдуардович, спасибо. Пожалуйста, уже вопрос есть.

А.В.ГОДУНОВ, руководитель аппарата Государственной Думы Комитета по экономической политике и предпринимательству.

У меня две реплики в контексте сказанного.

Мне кажется, что существуют разные аспекты затронутой Вами проблемы. На мой взгляд, комитеты Государственной Думы по сути – публичные площадки для выработки мнения по законодательству и его принятию.

Публичность их прежде всего определена партийной составляющей, которая сейчас усиливается в Государственной Думе. Ровно также усиливается публичность площадок законодательных собраний регионов. Все вопросы, которые мы сейчас поднимаем, зачастую связаны с отсутствием достаточной технологией взаимодействия, как скажем, собраний, комитетов Государственной Думы и собственно самой Государственной Думы, как таковой.

Действительно мы все понимаем, почему из отдаленных регионов чаще ездят в Москву. Мы видим, кто приезжает зачастую на заседания комитетов. Мы видим, что отсутствуют совместные действия представителей регионов в Совете Федерации и представителей законодательных собраний на заседаниях комитетов по тем или иным вопросам при непосредственном обсуждении. Я ни разу не видел, чтобы они вдвоем приходили, к примеру, лоббируя какой-то вопрос важный для региона.

А создание любых надстроечных органов, начиная с согласительных комиссий, очень тяжело сейчас регламентируется в конституционном пространстве, они по факту менее публичны. Это скорее всего уже речь идет о некой системе лоббизма и взаимодействии лоббистов как в деятельности Совета Федерации, так и в деятельности собственно Государственной Думы. Вот здесь у нас правовое пространство пока абсолютно пустое на сегодня. И здесь, наверное, методологически есть над чем, на мой взгляд, поработать.

И вторая реплика. Мне кажется, что вопрос мониторинга, в частности, и по подобного рода действий, связанных с аналитическим отслеживанием законодательного процесса и его результативности, он больше должен ложиться на людей, работающих на постоянной профессиональной основе. И здесь речь идет прежде всего об усилении наших аналитических служб и структур, их взаимодействие с аналогичными аналитическими службами и структурами того же европейского парламента, собственно, чем мы сейчас занимаемся. Вот здесь, видимо, путь в этом.

Возможность создания при обеих палатах каких-то органов, подобных институту права, где выражалась бы методология и более сильно работала бы аналитика. А если идти по тому пути, по которому мы сейчас идем, то надо создавать согласительную комиссию с Правительством, как субъектом законодательной инициативы, с каким-то своим регламентом, который трудно определить. У нас нет порядка принятия совместных регламентов работы между двумя палатами одновременно. То есть мы не можем поднять статус этого регламента в отличие от регламента работы каждой палаты отдельно.

Нужен точный путь законодательного оформления порядка лоббирования предложений всех структур и авторов законодательной инициативы. Спасибо за внимание.

Г.Э.Бурбулис

Спасибо за реплику, она, на мой взгляд, существенна, в том числе и в своих дискуссионных утверждениях. Если можно, одно уточнение. У нас у всех есть неудовлетворенность относительно существа работы согласительных комиссий. Но, к счастью, может быть, по факту - это не искусственная надстройка, это конституционный механизм. Мы обязаны сегодня найти этому конституционному механизму то качественное наполнение, которое бы эту неудовлетворенность преодолевало.

Есть разные направления, как этого добиться. Одно из них радикальное. Немало сторонников и в Совете Федерации, и в Государственной Думе принятия специального закона о законодательном процессе в России, или еще более упрощенно закона о принятии законов. "Тогда, – говорят коллеги, – мы сумеем более четко сформулировать требования к законодательной инициативе, как юридическому документу, со своими критериями, со своими параметрами. И не придется в унизительной форме отказывать субъектам законодательной инициативы только потому, что текст не соответствует Конституции родного государства".

На самом деле наши коллеги, когда писали эту инициативу, были увлечены практической проблемой, но не правовой чистотой своей деятельности.

Я не знаю, будет ли это большим секретом или нет для уважаемых гостей, но иногда представители Совета Федерации в согласительной комиссии, делегированные постановлением палат для работы в ней, оказываются один на один перед теми дискуссионными вопросами, которые там надо решать. Они мандата не получили от палаты. Какие идеи? Какие нормы? Какие новеллы? Какое юридическое содержание отстаивать там? Личную ответственность принесли, а что с этим делать, и как, скажем, при разногласиях этот голос может считаться, это что? Палата или персона, или группа? Остается вопрос.

И, наконец, что касается сотрудничества с экспертным сообществом. Я вижу нашего постоянного коллегу, соратника, можно сказать даже друга Совета Федерации С.А.Авакьяна, конечно, мы за высочайший профессионализм, не подменяя реально действующими членами Совета Федерации специалистов-ученых. И очень соблазнительно ваше предложение о неком Всероссийском центре мониторинга права, хотя, как всегда в нашей стране любая структурная идея перерастает в бюрократический проект, где уже ученым будем места все меньше и меньше. И мы часто приезжаем совсем на другую станцию, не туда, куда брали билет.

Но сегодня мы мягче говорим. Система мониторинга в стране - это сотрудничество законодателей и научного экспертного сообщества. И, конечно, почаще таких встреч, которая сегодня у нас происходит. Мы будем приветствовать такое общение и готовы, наверное, сделать его постоянным. Милости просим.

Б.В.МИРОШИН

Вопрос у профессора Авакьяна.

С.А.АВАКЬЯН

Геннадий Эдуардович, я понимаю, что я коснусь сейчас интересной и болезненной проблемы. Президент в Послании сказал, что, возможно, формирование Правительства на основе парламентского большинства. Это означает определенное укрепление связей Правительства с Государственной Думой.

Как Вы видите в этой ситуации роль Совета Федерации как органа, который может и одобрять, и вместе с тем и не одобрять федеральные законы. Ведь Вы в этом случае будете себя как бы противопоставлять и Государственной Думе, и исполнительной власти. Или же Ваше предварительное участие в проработке проектов законов в Государственной Думе превратят Вас в часть монолитного единства партии и власти? Спасибо.

Г.Э.БУРБУЛИС

Очень серьезный узел проблем, уважаемый профессор, Вы затронули. Я не рискну сейчас детально на каждую из них отвечать, могу сказать в принципе. Действительно нас укоряют, говорят: "Что это у вас за палата, работаете на постоянной основе, а процент отклоненных законов у вас такой низкий? Значит, вы мало значите, как палата – последний фильтр в законодательном процессе."

Я как раз боюсь этого состояния, потому что мы действительно должны быть последним фильтром, и все лоббистские, все конъюнктурные, все сиюминутные, все корыстные интересы, которые присутствуют в законе, мы обязаны своевременно оценить, что без мониторинга нельзя сделать и юридически квалифицировать.

Теперь, что касается парламентского большинства. Честно сказать, меня удивляет такое большое внимание к этой формуле. У нас есть гости из Франции?

Б.В.МИРОШИН

Есть.

Г.Э.Бурбулис

Удивительный пример. Победивший французский президент одного партийного направления, парламент - другого. Ни у кого в голове не возникнет мысли, что может быть назначен иной премьер. Но это не конституционная, оказывается, норма. Это – традиция политическая,  которая уже вошла в нравы и с которой необходимо было считаться всякий раз и Шираку, и Миттерану.

Но мы начинаем друг друга утомлять: даешь поправку в Конституцию! Даешь Правительство парламентского большинства! Но если глава государства это сказал в Послании и обозначил публично свою позицию, значит, мы это будем только приветствовать.

Правительство, как субъект законодательной инициативы, становится более-менее цивилизованным, потому что год за годом Правительство все более активно в своей законодательной роли. И это правильно, и мы это приветствуем, поскольку инициатор закона и его исполнитель должны встречаться еще там – на формулировании проблемы правового регулирования.

Что касается места и роли субъектов Федерации, то она продолжает быть неопределенной. Если угодно, создание Комиссии по методологии это одна из наших попыток снять эту неопределенность.

Б.В.МИРОШИН

Спасибо, Геннадий Эдуардович. Хочу предоставить слово одному из молодых сотрудников Аппарата Совета Федерации, госпоже Бабраковой Е.Е.

Е.Е.БАБРАКОВА

Уважаемые участники семинара! Мое выступление будет посвящено краткому анализу межпалатных согласительных процедур в Федеральном Собрании Российской Федерации на основе сопоставительного анализа регламентов палат.

В силу различных базовых принципов формирования и деятельности палат Федерального Собрания. Они имеют во многом расходящиеся интересы, в том числе и в законодательной сфере, что влечет за собой возможность возникновения между ними юридических коллизий. Если коллизию не удалось предотвратить на предыдущей стадии, она проявляется как разногласие и находит свое выражение в отклонении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона.

Согласно Конституции Российской Федерации это разногласие может быть разрешено палатами двумя путями или способами.

Первое. Это использование согласительных процедур в соответствии с частью 4 стать 105 Конституции, то есть паритетное снятие коллизии обеими сторонами.

Второе. Повторное голосование и принятие закона Государственной Думой в прежнем варианте квалифицированным большинством голосов, то есть волевое и одностороннее устранение коллизии.

Представляется, что достоинство применения согласительных процедур в большинстве случае превышает их недостатки и достоинства иных вариантов, хотя, конечно, это зависит от конкретной ситуации, прежде всего от тех причин, по которым Совет Федерации отклонил данный закон.

Однако, как уже здесь в зале говорилось, в нормативном регулированием межпалатных согласительных процедур в настоящее время имеется немало пробелов и недостатков. И прежде всего – это отсутствие единого нормативного акта, который по юридической силе был бы обязателен для исполнения всеми сторонами законодательного процесса.

Дело в том, что федеральное законодательство практически не регулирует данные отношения. Единственным источником здесь остаются регламенты палат. В свою очередь между нормами регламентов существуют несоответствия. Так уже даже название глав регламентов, посвященных согласительным процедурам, не совпадают. Регламенты более-менее единообразно регулируют условия, основания для применения согласительных процедур в виде согласительных комиссий палат, порядок принятия решений об их создании и о документальном оформлении. В частности, вопрос о том, что инициативы в создании согласительных комиссий могут проявить обе палаты, о том, что согласительные комиссии образуются на паритетных началах из представителей Совета Федерации и Государственной Думы, кандидатуры которых определяются на заседаниях соответствующих палат. И все же, уже на этом этапе отсутствие единого акта, который  регламентировал бы все вопросы, связанные с созданием и деятельностью согласительных комиссий, сказывается на качестве этого регулирования, потому что в какой-то степени оно остается пробельным.

Так, не до конца решен вопрос, когда считается принятым решение о создании комиссии. Кто должен отслеживать и определять эти моменты? Каковы должны быть конкретные действия, позволяющие комиссии приступить к работе? Никак не урегулированы вопросы о том, как оформляется несогласие с решением другой палаты, а также не решена и проблема создания комиссий по смежным или пакетным законопроектам. Например, по федеральному закону и закону о введении его в действие. Скажем, должна ли создаваться одна комиссия, две или же две, но с одинаковым составом.

Следующий вопрос, который регулируется регламентами, некоторые аспекты обеспечения работы комиссий. Например, вопросы статуса членов депутации палат. Так, оба регламента устанавливают правила их обязательного личного присутствия на заседаниях комиссий. Однако Регламент Совета Федерации содержит положение о том, что в исключительных случаях член согласительной комиссии может при наличии надлежащим образом оформленной доверенности передать право решающего голоса по всем вопросам другому члену согласительной комиссии от Совета Федерации. Однако норма Регламента Государственной Думы не содержит корреспондирующих положений.

Далее регламент оговаривает некоторые организационные вопросы деятельности комиссий. Но о количестве и ходе заседаний, их регулярности ничего не говорится. Все эти вопросы решаются в рабочем порядке.

Следующий блок вопросов, который решается в регламентах, это проблема определения компетенции согласительной комиссии в части указания вопросов, которые она вправе рассматривать, а также цели и работы, порядок принятия решений комиссией. Так определяется, что комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между палатами, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста.

Решение принимается путем раздельного голосования депутаций по принципу: одна сторона – один голос. Однако определенные несоответствия имеются и здесь при решении вопроса о свободе депутации, так называемой, при голосовании, в той степени их связанности в высказанной позиции палаты.

Если Регламент Совета Федерации практически закрепляет право согласительной комиссии отступить от предложений или возражений Совета Федерации, не оговаривая по каким вопросам это отступление возможно, то Регламент Государственной Думы ограничивает эту возможность изменением редакции статей законов.

Наконец, регламентами регулируется вопрос оформления принятых комиссией решений, их дальнейшей судьбы. Здесь содержатся наиболее существенные, к сожалению, расхождения между регламентами палат. Например, в Регламенте Государственной Думы в части 3 статьи 129 решается вопрос об учете мнений представителей Президента и Правительства Российской Федерации в случае их участия в работе комиссии. Устанавливается, что им принадлежит право совещательного голоса. В то же время в Регламенте Совета Федерации подобных положений нет вообще.

При определении же дальнейшей процедуры Регламент Совета Федерации подробно регламентирует лишь ситуацию, которая возникает, если Государственная Дума не соглашается с решением согласительной комиссии, а также вариант, когда согласительная комиссия принимает решение о невозможности преодоления возникших разногласий данным ее составом.

В то же время Регламент Государственной Думы детально регламентирует самые различные варианты, такие как принятие федерального закона в редакции согласительной комиссии, продление деятельности согласительной комиссии, принятие закона в ранее принятой редакции и отказ от его принятия.

Итак, даже подобный краткий анализ позволяет сделать ряд важных выводов. Первый – это несогласованность регламентов палат, причем иногда по достаточно важным вопросам. То, что регламентируется в одном, отсутствует в другом, и наоборот. Либо один и тот же момент трактуется по-разному, или же различным образом расставлен акцент.

Второй – это пробельность в регулировании. То есть некоторые важные процедурные и иные моменты не нашли отражения ни в одном из регламентов палат. Это, к сожалению, затрудняет реализацию нормы в создании деятельности согласительных комиссий на практике, снижает эффективность их работы, препятствует достижению конечных целей, которые обозначены, как преодоление разногласий. То есть устранение препятствий в ходе законодательного процесса.

Практика, конечно, находит свои пути выхода из сложившейся ситуации, например, положения обоих регламентов применяется в совокупности, дополняя друг друга. И даже при наличии названных проблем согласительная комиссия оправдывает свое существование, являясь достаточно эффективным инструментом в преодолении разногласий между палатами.

Таким образом, представляется, что положительная корректировка нормативного регулирования, в том числе упомянутый уже вариант принятия единого федерального закона, который был бы посвящен регулированию всех вопросов, связанных с деятельностью согласительных и возможно специальных комиссий, должно способствовать повышению результативности деятельности комиссий за счет оптимизации, единообразия механизма их действий. Пожалуй, на этом все. Спасибо за внимание.

 (После перерыва)

Б.В.МИРОШИН

Итак, уважаемые коллеги, продолжаем нашу работу. Разрешите мне предоставить слово господину Лауренцу Смиту Лиаму, Великобритания.

Л.ЛИАМ СМИТ

Я хотел бы рассказать о моем практическом опыте. Правительство представило законопроекте по уголовной юстиции.

Была абсолютная уверенность, что этот законопроект будет утвержден. В комитете, где мы работали, 25 членов комитета, абсолютное большинство комитета, принадлежало к правящей партии. Защищать этот законопроект должен был министр.

Существует практика, когда в комитете у партии есть абсолютное большинство, то победа гарантирована. Накануне палата общин обсуждала законопроект, и было много возражений. Причем, члены правящей партии голосовали вместе с оппозицией, потому что там затрагивались вопросы гражданских свобод.

Верхняя палата отличается от нижней палаты тем, что там партийные различия гораздо меньше тем более по вопросу гражданских свобод. Оппозиция надеялась завалить этот законопроект во второй палате и имела для этого основания. Была велика вероятность того, что подготовленный Правительством законопроект будет провален.

Данный законопроект не мог быть принят без согласия верхней палаты. После обсуждения в нижней палате прошел целый год и неуверенность правительства, что оно сумеет обеспечить поддержку верхней палаты, обусловила ограничения, которые были наложены на возможные изменения в этот законопроект. Это в данном случае прямой пример того, как это происходит согласование интересов.

Правительство надеялось, что благодаря большинству в нижней палате, оно сумеет этот законопроект провести. Но в данном случае верхняя палата оказалась ограничителем. Благодарю.

Б.В.МИРОШИН

Слово предоставляется господину Исаеву Николаю Николаевичу, который представляет Аппарат Государственной Думы.

Н.Н.ИСАЕВ

Добрый день, уважаемые дамы и господа! Добрый день, уважаемые коллеги! Этот зал в контексте темы нашего семинара представляет собой историческое значение. Именно в этом зале, в 1994 году было проведено первое заседание первой исполнительной комиссии между Советом Федерации и Государственной Думой.

Это произошло потому, что Отдел по обеспечению исполнительных процедур был только в Аппарате Государственной Думы, но там шел ремонт, поэтому решили собраться здесь. И закон, который был рассмотрен Советом Федерации, и по которому была первая комиссия образована, тоже символичен в этом смысле. Это был закон о порядке опубликования и вступлении в силу конституционных федеральных законов. Поэтому здесь началась уже история работы Совета Федерации и Государственной Думы по преодолению разногласий в режиме согласительных комиссий.

Первоначально мы даже планировали, что комиссии по аналогии с французским парламентом будут собираться по очереди в Совете Федерации и в Государственной Думе. Это показывает, что палаты с самого начала были настроены на конструктивный диалог специалистов, потому что согласительная комиссия, это прежде всего такой временный, творческий коллектив наиболее заинтересованных и наиболее компетентных парламентариев в данном законе, в данной теме законопроектов.

Я благодарю Екатерину Евгеньевну Бабракову, потому что она рассказала о несоответствиях в регламенте. Я тоже хотел коснуться этого вопроса. Я хочу в общем виде сказать, что проблема соответствия или несоответствия регламентов палат Федерального Собрания действительно серьезна, но она с самого начала не была столь велика, и сейчас она уменьшается, потому что эти регламенты готовили практически одни и те же люди в рамках работы комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации. Поэтому они и вписывали соответствующие нормы.

Практика нашей работы была направлена на то, чтобы это соответствие увеличивать и поэтому, когда в Регламенте Госдумы мы в первом варианте ввели понятие "сопредседатель комиссии", то и Совет Федерации в следующей редакции ввел такое понятие. Когда что-то появлялось у нас, мы в сотрудничестве с работниками аппарата Совета Федерации старались внести соответствующие поправки в Регламент Совета Федерации.

Разночтения есть, но совершенно верно то, что согласительная комиссия на то и согласительная, что там действует одновременно оба регламента, если одна из депутаций с чем-то не согласна, значит, это решение просто не будет принято.

Я хочу еще раз подчеркнуть, что именно здесь мы брали пример с практики работы аппаратов зарубежных парламентов. Когда работники организационных управлений, непосредственно обеспечивающих работу согласительных комиссий, на основе практики вносили предложения по совершенствованию регламента, то есть, выполняли те функции, которые присуще аппаратам.

Эта работа должна быть продолжена. И в этой связи хотелось бы кратко высказать несколько предложений, которые, возможно, будут восприняты коллегами из Совета Федерации и наше согласие будет продвинуто вперед. Сегодня уже шел разговор о предложениях Совета Федерации по отклоненным законам. Самый большой изъян в нынешней ситуации в том, что, действительно, Государственная Дума практически никогда не имела и не имеет дела с предложениями Совета Федерации, как предложениями палаты. В лучшем случае это были предложения комитета, а в худшем случае – это предложения отдельных членов Совета Федерации, входящих или даже не входящих в комиссию, часто противоречащие друг другу.

Поэтому еще в свое время, дорабатывая проект закона о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов, мы внесли предложение, по которому Совет Федерации, отклоняя закон, должен или включить, как уже сегодня говорилось, обоснование и конкретные предложения в текст постановления или в какой-то сопровождающий документ.

Следующий серьезный качественный изъян Регламента Совета Федерации состоит в том, что если в Государственной Думе доклад по закону, согласованному в согласительной комиссии делает сопредседатель согласительной комиссии, то в Совете Федерации доклад делает  председатель комитета.

Поэтому члены Совета Федерации просто не имеют возможности получить информацию из первых рук. А это может стать одной из причин повторного отклонения законов.

Нами давно сформулирован такой принцип, что если для эффективной работы двух палат нужна асимметричность их полномочий, то для эффективной работы в законотворческом процессе нужна определенная асимметричность регламентов, а в части, касающейся согласительных процедур, эта асимметричность должна быть максимальной, не абсолютной, но по крайней мере максимальной.

Это действительно подтверждается и историей. В Верховном Совете РСФСР было две палаты, они заседали, как правило, вместе. Согласительные комиссии образовывались, результаты их работы докладывали обеим палатам.

Более того, в Регламенте Верховного Совета РСФСР было записано, что любой из членов Верховного Совета в ходе обсуждения предложений комиссии имел право поставить на голосование свое предложение. Таким образом роль комиссии полностью обесценивалась. И только разделение двух палат на палаты с разной компетенцией позволило достичь эффективности работы согласительных комиссий, позволило им обрести ту роль, которую они сыграли, да и сейчас продолжают играть.

Я хочу сказать еще два слова по поводу значения бикамерализма. В 1999 году Межпарламентский союз по просьбе программы развития ООН обратился в Государственную Думу с предложением направить эксперта в Республику Таджикистан для того, чтобы помочь разработать регламенты двух палат и регламент совместных заседаний. Я был направлен туда в командировку в январе 2000 года, и там, узнав подробности ситуации, понял, что создание двухпалатного парламента после жестокой гражданской войны было одним из условий примирения сторон. Руководством однопалатного парламента было принято решение взять за основу Регламент Государственной Думе и Регламент Совета Федерации. В этой логике верхняя палата должна была учитывать интересы регионов Создание двухпалатного парламента и выборы, последовательно проведенные сначала в нижнюю палату, а потом в верхнюю палату, позволили, во-первых, урегулировать политический процесс и стабилизировать экономическая ситуацию, а, во вторых, руководствуясь новой Конституцией удалось сочетать интересы всего населения и отдельных регионов. Это, конечно, экзотический,  драматический пример  значения бикамерализма. Спасибо.

Б.В.МИРОШИН

Спасибо, Николай Николаевич.

Лоран Клейн

Вы также сказали, что часто Вы думаете о системе, которая существует во Франции. Наша система предусматривает двухпалатный парламент, но в регионах у нас иногда можно встретить даже и четырехпалатный парламент.

Если говорить об истории Франции, то существовал длительный период, когда верхняя палата парламента была более мощная, чем нижняя палата. И это был период второй мировой войны. Но эта система не оправдала себя. И я думаю, что пример Франции не совсем здесь подходит.

В настоящее время наша политическая система достаточно эффективна и если у нас принимается закон, то те разногласия, которые существуют между двумя палатами, решаются в согласительных комиссиях. Эта система позволяет преодолеть те разногласия, которые существуют. Я думаю, существование таких смешанных комиссий, как мы их называем, очень важно.

Н.Н.ИСАЕВ

Что касается того, что Совет Федерации не всегда получает точную информацию из первых рук, это касается именно законов, принятых в согласованной редакции Государственной Думой по итогам работы согласительной комиссии. В Государственной Думе докладчиком является сопредседатель согласительной комиссии от Государственной Думы, а в Совете Федерации докладчиком является не сопредседатель от Совета Федерации, а председатель комитета. То есть таким образом комитет Совета Федерации вмешивается в работу согласительной комиссии. Нужно просто восстановить паритет, симметричность регламентов, чтобы докладчиком там тоже был сопредседатель комиссии от Совета Федерации.

Что касается опыта Франции, то мы на первых порах даже пытались скопировать практику проведения согласительных комиссий в разных палатах по очереди.

Б.В.МИРОШИН

Пожалуйста, еще вопросы.

К.ФЕРНАНДЕС-КАРНИСЕРО

Благодарю Вас. В Испании совершенно очевиден федеративный принцип. Мы формально не федеративное государство, но очень близки к федеративной системе. Так вот используя федеративный принцип нельзя забывать о том, что после французской революции все граждане стали равными независимо от того где они проживают.

Гражданин не может иметь больше прав из-за того, что он живет в каком-то одном месте.

В силу исторических причин и сохранения гражданского мира и порядка мы закрепили исторические права за определенными территориями, хотя это и является противоречием. И мы понимаем, что история не может служить основанием для предоставления большего количества прав жителям той или иной территории. Мы не имеем права предоставлять больше прав одним и не предоставлять таких же прав другим.

В частности, в стране басков у нас существует специальная экономическая и налогово-бюджетная система. Но, совершенно ясно, что представительство территорий не должно служить способом предоставления большего количества прав гражданам одной территории по сравнению с жителями других территорий, потому что это будет противоречить элементарному равенству граждан.

Что важно в этой связи отметить? Для того, чтобы сохранить единство страны, единство государства, необходимо гарантировать присутствие центрального правительства, центрального государства на всей территории федерации, это очень важно. Необходим выбор инструментов, которые бы гарантировали присутствие государства на всей территории. Ключевым для государства является принцип общих интересов.

Этот принцип не тождественен дипломатическому консенсусу, который часто является результатом неэффективности центрального правительства. Благодарю вас.

Н.Н.ИСАЕВ

Я с Вами согласен, но хочу уточнить, что в Таджикистане отсутствие равных прав территорий послужило толчком для гражданской войны. А создание двухпалатного парламента - к взаимному согласию и стабилизации.

В.Н.ЛИПУЖИНА, Секретарь Государственного Совета Республики Татарстан.

Сегодня уже дважды в выступлениях прозвучали примеры двухпалатного парламента в субъектах, в обоих случаях речь шла о том, что они создаются при условии, когда существует нестабильная или пограничная ситуация. Ваше мнение о двухпалатном парламенте в стабильно работающих и бесконфликтных субъектах Российской Федерации.

Н.Н.ИСАЕВ

Как приверженец согласительных процедур, я вообще отношусь очень положительно к двухпалатным парламентам.

Конечно, двухпалатный парламент более эффективен. Каждый субъект Федерации сам определяет нужен ли двухпалатный парламент, это суверенное право субъектов Федерации образовывать, если нужно, двухпалатный парламент.

Но если это сделают, например, в Липецкой области, это будет странновато.

Б.В.МИРОШИН

Спасибо Николай Николаевич.

Уважаемые коллеги, на мой взгляд, в вопросах и в реплике господина Кларо Фернандеса-Карнисеро из Испании содержится очень интересная мысль.

Я об этом говорю, потому что для нашей палаты это очень серьезный вопрос. Как сегодня неоднократно говорили, у нас уже третья модель формирования палаты: вначале были прямые выборы депутатов, затем руководители регионов по должности входили в состав нашей палаты. Теперь третья модель, когда так называемые представители этих региональных органов работают в составе палаты. При этом закон о порядке формирования Совета Федерации принят таким образом, что по существу, членом Совета Федерации может стать любой дееспособный гражданин Российской Федерации, независимо от рода занятий и места жительства.

По букве закона вроде бы все было выдержано правильно, но по факту получилось так, что в нашей палате сейчас достаточное количество членов Совета Федерации представляют различные территории, но они никогда, грубо говоря, не выезжали за пределы Московской области. То есть, много чиновников в составе палаты, много бизнесменов, много москвичей. И тем не менее в соответствии с законом они представляют интересы (так считается) субъекта Федерации.

Возникает вопрос: каким образом действуют механизмы выявления и отражения этих интересов данным представителем здесь, в палате?

Наивно представлять, что по каждому закону этот представитель звонит в свой регион и советуется, на какую кнопку ему нажимать. У нас семь или девять часовых поясов, и поэтому, когда в Москве день, то в Петропавловске-Камчатском или на Сахалине уже глубокая ночь и советоваться не с кем.

Поэтому налицо, как мне представляется, в нынешней модели формирования Совета Федерации смешение интересов субъектов Федерации с интересами неких центральных групп влияния, лоббистских группировок, экономических структур, и, на мой взгляд, это явно приводит к тому, что нарушаются конституционные основы Совета Федерации как палаты регионов. То есть, она формально таковой считается, но по жизни она превращается в нечто другое.

В этой связи высказываются мысли о том, что необходимо вернуться к избирательной системе, когда палата будет формироваться при помощи прямых выборов членов Совета Федерации. Но существует достаточно большое число авторитетных юристов-правоведов, которые считают, что это не будет соответствовать Конституции Российской Федерации, потому что Конституция явно делает различия между порядками формирования Думы, где говорится, что она избирается и Советом Федерации, который "формируется".

В то же время в Конституции есть второй раздел "Переходные положения", которые действовали два года, и там говорится о том, что Совет Федерации первого созыва избирается. То есть, если сопоставить различные нормы Конституции, то становится понятно, что на переходном этапе Совет Федерации избирался, а дальше предполагается порядок формирования, который не предполагает выборов.

И вот здесь тупиковая ситуация. Я считаю, что в Конституции заложена такая хитрая норма, которая позволяет уже третью модель применить за относительно короткое время. И мы видим, что пока ни одна из этих моделей не является такой, которая могла бы в полном смысле слова создать ситуацию, когда представители субъектов Федерации с одной стороны представляют действительно регионы, а с другой стороны, это - профессиональные законодатели, которые могут заниматься правотворческой деятельностью.

К.ФЕРНАНДЕС-КАРНИСЕРО

Господин председатель! Вы подняли очень интересный вопрос не только с точки зрения парламентского закона, но и с точки зрения конституционного закона. Ситуация, которую Вы обрисовали нам, а именно о членстве в региональной палате парламента, которая должна отражать реальные интересы реальных территорий, является очень актуальной.

Я опять же возвращаюсь к испанской системе и хочу в связи с этим отметить следующее. Во-первых, децентрализация деятельности на территориях заключается в том, что каждый регион, каждая область должна отстаивать свои собственные интересы. Я не имею в виду лоббирование, а именно отстаивание интересов конкретного населения этих регионов. И я считаю, что очень важно подчеркнуть это отличие. Но вместе с тем ясно, что после французской революции мы преодолели традиционную систему, которая опиралась на неравенство территорий. И мы как члены парламента, как представители всей нации должны представлять интересы всей нации, хотя, конечно, верхняя палата является представителем и выразителем интересов регионов.

Но я еще раз возвращаюсь к принципу общих интересов, а именно к статье 27 испанской Конституции: один член территориальной, федеральной ассамблеи имеет обязательный мандат на защиту интересов одной территории.

Я хочу добавить еще, что, наверное, даже лоббистская деятельность имеет право на существование и имеет свои положительные аспекты, но необходимо не забывать о том, что мы являемся представителями всей нации, а не только тех граждан, которые проживают в каком-то конкретном регионе. Спасибо.

Б.В.МИРОШИН

Я думаю, это хорошая нота для того, чтобы нам закончить дискуссию на сегодня.

 

Продолжение работы секции 2

 

23 мая 2003 года

 

Б.В.МИРОШИН

Позвольте первое слово предоставить госпоже Липужиной Валентине Николаевне, секретарю Государственного Совета Республики Татарстан.

В.Н.ЛИПУЖИНА

Уважаемые участники конференции! Искренне рада приветствовать вас и представлять Республику Татарстан на столь высоком собрании и сердечно благодарю организаторов семинара за предоставленную возможность обменяться мнениями, сверить наши позиции по актуальным вопросам государственного строительства.

Начну с главной проблемы – о совместном правотворчестве федеральных и региональных органов государственной власти. Об этом говорится очень много, но, к сожалению, проблема до сих пор остается весьма актуальной. Об этом, в частности, свидетельствуют неутешительные результаты экспертизы по соответствию правовых актов регионов федеральному законодательству.

Вы знаете, что в нашей стране в течение двух лет проводилась очень широкая, масштабная работа по приведению законодательных актов и законов регионов в соответствие федеральному законодательству.

Совершенно очевидно, что эти противоречия не результат какого-то злого умысла, а это лишь естественное стремление урегулировать ситуацию на местах с учетом местных традиций, сложившихся обстоятельств, а иногда  и просто компенсировать пробелы в российском законодательстве.

В частности, я могла бы в качестве примера привести такие акты, как урегулирование нашим законодательством и представление местных правовых барьеров перед незаконным оборотом фальсифицированных винно-водочных изделий и ту ситуацию, которая сложилась в нашей стране с ломом черных и цветных металлов. В нашем законодательстве это было урегулировано, но поскольку в российском не было, поэтому к нам были предъявлены серьезные требования, чтобы привести в соответствие, то есть отменить наши правовые акты.

Я убеждена в том, что если бы федеральный законодатель адекватно и более оперативно реагировал на первопричины, которые приводят к нарушениям в региональном законодательстве, думаю, что многие федеральные законы сами были бы подвергнуты серьезной корректировке.

Сегодня многие правовые разногласия устранены, и хотелось бы высказать пожелание, чтобы федеральные законы принимались с большим учетом мнений субъектов Российской Федерации. Пока же мы видим, что картина далека от идеальной. Можно, конечно, возразить и сказать, что сегодня по предметам совместного ведения все законопроекты присылаются в регионы и дается один месяц на то, чтобы высказать свое суждение, положительное или отрицательное, в пользу этого законопроекта. Но, во-первых, очень короткий срок – один месяц.

нт

Во-вторых, наши регламентные сроки деятельности в субъектах законодательных органов не позволяют качественно проработать эти документы в этот срок. А иногда они приходят с опозданием и целым пакетом, что нарушает все регламентные нормы.

Я в качестве примера только приведу, что за 2002 год к нам поступил 541 федеральный законопроект, поступило 196 заявлений и инициатив от субъектов и 167 обращений из регионов. И все они, к сожалению, поступают в межсессионный период, и качественное рассмотрение их в этот срок практически невозможно.

Одно из действенных конституционных гарантий – сочетание интересов региона и Федерации в целом выступает как право законодательной инициативы, которое представлено субъектам Российской Федерации в лице законодательных органов.

Проекты федеральных законов, которые вносятся субъектами в Государственную Думу, зачастую не проходят дальше профильных комитетов. Об этом вчера уже говорилось. Я хотела бы просто подчеркнуть, что эта, к сожалению, практика такова, что даже комитет не утруждает себя объяснением причин отказа. Просто не принимается.

Есть и такая проблема, как внесение изменений в федеральное законодательство на основе анализа отдельных положений законодательств субъектов Федерации. Практика свидетельствует, что в регионах есть немало законов, которые очень положительно себя зарекомендовали. И есть случаи, когда законодательные акты субъекта Федерации находили реальные способы урегулирования тех проблемных вопросов, по которым существуют пробелы в федеральном законодательстве.

Я могла бы в качестве примера привести законопроект Татарстана,  об инвестициях. Он позволил нашему крупному предприятию, Елабужскому автомобильному заводу привлечь более 17 предприятий, которые инвестировали свои проекты в развитие завода. Однако, поскольку в федеральном законодательстве это не было урегулировано, то нам пришлось отменить этот законопроект. И сейчас ищем пути, как выйти из этого положения.

Нельзя сегодня не сказать о сложившейся практике двойных стандартов. Речь идет о том, что порой сами федеральные законы, несмотря на существующие четкие конституционные установки, нередко вторгается в компетенцию предметов ведения субъекта Федерации, особенно по вопросам совместного ведения.

В качестве убедительных примеров я могла бы привести федеральные законы об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и многие другие.

Дело доходит до того, что некоторые нормативные акты, вместо того, чтобы регламентировать общие принципы по той или иной проблеме совместного ведения, по сути регулируют конкретные вопросы и полномочия самих субъектов Федерации и их органов власти.

Федеральный центр, с одной стороны, требует полного соответствия регионального законодательства федеральному, с чем мы согласны, а с другой, нередко нарушает положения статьи 72, 76 Конституции, практически не оставляя субъектам Федерации места для собственного правового регулирования по предметам совместного ведения. Хотелось бы, чтобы эта проблема как-то была услышана, хотя о ней мы говорим неоднократно.

В качестве предложения нашему семинару считаю необходимым обратить внимание на следующее.

Первое. В соответствии с положением статьи 13 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" Государственной Думе все-таки следует максимально учитывать поступающие из регионов отзывы, поправки к законопроектам. Наверное, законодательные органы субъекта Федерации имели бы лучший результат, если бы по тем или иным проблемам они объединяли усилия нескольких регионов и выходили с совместными законопроектами, которые бы, наверное, в большей степени могли учитываться Государственной Думой.

Второе. На наш взгляд, членам Совета Федерации необходимо активизировать свою законодательную деятельность с учетом интересов представляемых регионов, работая в постоянной и непосредственной связи с органами государственной власти своих территорий, чьи интересы они представляют в Совете Федерации.

Третье. Следует развивать практику согласительных процедур по работе с проектами федеральных законов, в которых участвовали бы представители палат парламента России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представители местного самоуправления в случае если проект затрагивает интересы местного значения. Такая проблема возникла по пакету законопроектов, подготовленных Комиссией под руководством заместителя Руководителя Администрации Президента России Д.Козака. До сих пор не утихают споры по этим законопроектам в органах местного самоуправления: там существует множество проблем.

На наш взгляд, следует и дальше развивать такие формы взаимодействия палат Федерального Собрания с региональными и местными органами власти как научно практические конференции, заседания "круглого стола", специализированные совещания и различные встречи.

В Государственном совете Республики Татарстан в течение года состоялось два очень полезных выездных заседания парламентариев России. Это зональный семинар–совещание Государственной Думы по проблемам совершенствования законодательной базы федеративных и межнациональных отношений и заседание Комитета по делам Федерации и региональной политике Совета Федерации по обсуждению законопроекта об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Оба эти мероприятия прошли с очень большим интересом. И было выслушано мнение не только представителей центра, но очень большое количество депутатов Республики Татарстан высказали интересные предложения и эта практика, думаю, очень обоюдно полезна.

Также желательно, чтобы участниками вышеперечисленных форм взаимодействия федеральных и региональных законодателей в большей степени привлекались бы работники аппаратов представительных органов власти. В интересах дела следует также систематически организовывать их стажировки как в российском парламенте, так и на базе регионов, потому что обмен опытом работы всегда бывает очень полезен.

И еще об одном. Думается, что органам исполнительной власти, которые, по сути, являются правоприменителями, необходимо не только выступать в качестве критиков в адрес законодателей, а самим более активно участвовать еще на стадии проработки законов. Думаю, что от этого качество законов только выиграет.

И завершая свое выступление, уважаемые участники конференции, хочу выразить надежду, что состоявшийся очень интересный и конструктивный диалог придаст новый импульс развитию форм и механизмов взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации с региональными местным органами публичной власти и пожелать нам всем в этом успеха. Также я благодарю иностранных коллег, чьи выступления были чрезвычайно интересны. Благодарю за внимание.

вопрос

Говоря о механизмах координации федерального и регионального законодательства Вы ничего не сказали о возможностях Совета законодателей. Как вы к нему относитесь?

Второй вопрос. Существуют ли у Вас какие-то конкретные правовые нормы или положения, касающиеся уточнения статуса члена Совета Федерации, которые заставили бы его более плотно взаимодействовать с теми органами, от которых он делегирован и соответственно решать здесь в Москве те проблемы, о которых Вы говорили?

В.Н.ЛИПУЖИНА

Первый вопрос. Считаю, что Совет законодателей на данном этапе это выход из положения. Я глубоко убеждена, это мое личное мнение, что Совет Федерации, который был представлен первыми лицами регионов – это был более действенный, более качественный и потенциально более высокий уровень работы.

Сегодня совет законодателей существует, по крайней мере, для того, чтобы иметь более тесную взаимосвязь с центром, с представительными органами власти. Я считаю, что на данном этапе он необходим.

По второму вопросу. Вы знаете, что представитель в Совете Федерации от исполнительной власти недавно был отозван Президентом республики, и что вызвало широкий отклик в средствах массовой информации. Мы поступили в полном соответствии с федеральным законодательством, это право субъекта, право того органа, который направил своего представителя в Совет Федерации. Спасибо.

ЛОУРЕНС СМИТ

Я хотел спросить о так называемых супергубернаторах. Насколько я знаю, Президент России создал 7 суперрегионов - федеральные округа. Осуществляется ли региональное взаимодействие на основе федеральных округов.

В.Н.ЛИПУЖИНА

Да, действительно, мы сейчас во многом используем возможности нашего федерального округа, включающего 12 регионов. В основном в проведении различных конференций, совещаний с участием представителей этих регионов. Эту форму работы, я думаю, следует расширять.

СИЛЛОВА, Чешская республика

Как функционирует конституционный контроль, кто отменяет законы в субъекте, в Татарстане, которые не соответствуют Конституции. Кто отменяет законы Татарстана, которые не соответствуют федеральной Конституции.

В.Н.ЛИПУЖИНА

Спасибо. Существует Конституционный Суд Республики Татарстан. По вопросу несоответствия нашего закона Конституции Татарстана или Российской Федерации можно обратиться в Конституционный Суд Татарстана. Мы проанализировали свои законы, и у нас оказалось более ста законов, которые не соответствуют федеральному законодательству.

Часть законов мы отменили, привели в соответствие без всякого напряжения, потому что посчитали, что это нормально. Часть законов, которые мы не приводили долгое время в соответствие, потому что они были конституционные, затрагивали нормы Конституции, а наша Конституция Татарстана принята на один год раньше, чем российская Конституция, которой будет 10 лет, а нашей Конституции - 11, поэтому несоответствие Конституции Татарстана, Конституции Российской Федерации, явление естественное.

Как известно, существует особый договор между Российской Федерацией и Татарстаном, который признал действие обеих Конституций и их правомерность. Тем не менее в июне 2002 года мы внесли изменения в нашу действующую Конституцию и учетом современных обстоятельств.

Некоторые законы Татарстана пересматриваются по протесту прокурора. Этот протест, согласно закону, на ближайшей сессии представительный орган власти должен рассмотреть и принять в работу. Если же представительный орган власти не делает это добровольно, то прокурор подает в суд, и тогда судебные органы уже выносят окончательный вердикт. 27 законов прошли через суд, включая суд Республики Татарстан и суд Российской Федерации. Дела по некоторым законы мы выиграли в суде, но большую часть мы проиграли и вынуждены были внести изменения в наше законодательство.

К.ФЕРНАНДЕС-КАРНИСЕРО

Обращая внимание на необходимость гармонизации законодательства между центральной властью и федеральной властью в России, я хотел бы спросить Вас, можно ли использовать здесь такой способ, который мы используем в Испании в соответствии с параграфом 3 статьи 150 нашей Конституции – вводить в действие законы, которые устанавливают процедуру гармонизации законодательства, чтобы достичь общих интересов.

В Испании, если говорить о конкретном опыте, государство пытается вводить эти гармонизирующие законы, еще с 1981 года. Но Конституционный Суд Испании заявил, что это не соответствует Конституции, вводить гармонизирующий закон как превентивную меру до того, как возникли несоответствия между федеральным и региональным законодательством. То есть получается, что эти гармонизирующие законы можно принимать только после возникновения конфликта, а не до него.

Есть ли такие механизмы в России.

В.Н.ЛИПУЖИНА

Думаю, всем участникам хорошо известно, что десятилетний период законотворческой деятельности в Российской Федерации был чрезвычайно непростым. Принято было в субъектах большое количество законов, которые нередко не соответствовали федеральному законодательству, потому что была дана достаточно большая свобода регионам.

В последний год ситуация изменилась – субъекты полностью поддерживают создание единого правового поля.

Когда мы анализировали свои законы, то мы работали в очень тесном контакте с Администрацией Президента Российской Федерации, особенно по конституционным вопросам. У нас была создана специальная согласительная комиссия, состоящая из депутатов, юристов, ученых, которые анализировали наши законы, анализировали положения федеральных законов. И мы нашли и находим общие точки соприкосновения и понимание.

Сегодняшняя практика такова, что мы просто не допускаем, чтобы наши законы не соответствовали федеральному законодательству.

Поэтому в будущем, я полагаю, мы войдем в нормальное правовое поле. И, я думаю, что Совет Федерации, Федеральное Собрание в целом тоже будут учитывать мнение регионов и те законы, которые приняты в регионах до принятия федеральных законов.

Был случай, когда мы вынуждены были снять нормы нашего закона, несоответствующего федеральному. Проходит полгода, в федеральный закон вносят изменения, и они оказываются такими же, какими были ранее у нас. Нам пришлось вновь вносить изменения в свое законодательство.

ВОПРОС с места

В соответствии с законодательством, если одна треть субъектов Федерации направит отрицательные отзывы по законопроекту, то должна быть создана согласительная комиссия между субъектами Федерации и Государственной Думой.

Эта норма, мне кажется, достаточно странной. Получается, что одна треть субъектов Федерации может блокировать законопроект путем бесконечного обсуждения в согласительной комиссии.

Не следует ли изменить эту норму на более демократичную.

В.Н.ЛИПУЖИНА

Откровенно говоря, не задумывалась над этой проблемой. Но, я думаю, что Ваша точка зрения заслуживает внимания. И я, пожалуй, ее придерживаюсь.

Б.В.МИРОШИН

Еще один вопрос у нашей коллеги из Чешской Республики госпожи Силловой.

СИЛЛОВА

Я знаю, что Татарстан имеет свои культурные особенности. Есть ли пример, когда отменялся закон, который касается этих культурных особенностей.

В.Н.ЛИПУЖИНА

У нас есть закон о национальных культурных объединениях, есть закон о государственных языках, в Республике Татарстан два государственных языка – татарский и русский. У нас большое количество самостоятельных законов и они не являются противоречащими федеральному законодательству.

Есть некоторые нюансы, приведение их в соответствие не ухудшат положения, скажем, в национальных вопросах, которые регулируются законами.

Б.В.МИРОШИН

Спасибо, Валентина Николаевна, было очень интересно послушать опыт работы законодателей Татарстана.

Вопросы, связанные с тем, как должны соотноситься федеральные законы и законы субъектов Федерации – это очень интересная тема. Мы знаем, например, что в Конституции Германии есть такое понятие, как конкурирующая компетенция, то есть земли имеют право принимать законы по каким-то вопросам в отсутствие федерального законодательства, но если затем принимается федеральный закон, то земли должны привести свои законы в соответствие. То есть даже есть такая конституционная норма, и я думаю, что в этом, конечно, есть разумный смысл, потому что жизнь не стоит на месте. Действительно из федерального центра невозможно учесть все особенности каждого субъекта Федерации и сделать такой закон, который в полной мере отвечал бы интересам всех субъектов, особенно в такой огромной стране, какой является Российская Федерация, с таким большим количеством регионов.

Слово предоставляется

Ю.В.АГИБАЛОВ

Мне несколько легче теперь выступать, после того выступления и ответов на вопросы, потому что наша тема в общем достаточно перекликается, но я все равно хотел остановиться коротко на двух-трех аспектах, которые обсуждались вчера и уже сегодня об этом мы говорили.

Очевидно, что взаимодействие законодательных органов власти Российской Федерации и субъектов представляется столь же естественным и необходимым, как и существование самих этих органов, потому что все это напрямую вытекает из Конституции Российской Федерации и нашего законодательства.

Но сегодня этот вопрос приобретает, я считаю, особую актуальность. Потому что процесс формирования единого пространства Российской Федерации невозможно без совместных усилий как субъектов Федерации так и Государственной Думы, и Совета Федерации. Наша дискуссия, наше обсуждение в течение второго дня, показывает, что здесь существует достаточно много проблем. Вчера господин Бурбулис сказал, что в России очень много субъектов законодательной инициативы. По Конституции это действительно так. А на практике не совсем. Основных субъектов два-три: Президент и Правительство можно считать как один субъект, а это 57 процентов принятых законопроектов и депутаты Государственной Думы — 30 процентов. На всех остальных, которых называют десятками и сотнями, остается совсем немного. А на долю 89 субъектов Федерации приходится 7 процентов принятых законов. Это по официальной информации Совета Федерации. Нас особо беспокоит ситуация с низкой эффективностью прохождения законопроектов субъектов в Государственной Думе. Наша Воронежская областная Дума, она здесь тоже приведена в качестве примера, достаточно активно пользуется этим правом, я не хочу сказать, что мы по каждому поводу направляем законопроекты, но те законопроекты, которые направляются, они носят не частный характер, не характер представлений интересов именно Воронежской области. Из всех направленных нами законопроектов только один был принят. Речь шла о законе "О муниципальной службе".

Более того, до последнего времени субъекту Федерации даже не сообщалось о том, на какой стадии или по какой причине законопроект был отклонен. Сейчас ситуация изменилась, и я приведу конкретный пример. 10 ноября 2002 года мы получили письмо, в котором приведен перечень наших 9 законопроектов и указаны причины отклонения. Проинформировали депутатов третьего созыва по законопроектам, которые направлены были в первом созыве. С того времени эти вопросы уже были урегулированы. Поэтому я считаю, что субъекты Федерации имеют право хотя бы на элементарное уважение со стороны Государственной Думы.

За период с 1994 года по апрель 2003 года законодательными органами власти субъектов Федерации было внесено 1500 законопроектов. Законами стали 35 или три и тридесятых процента от общего числа рассмотренных законопроектов.

Я уже не говорю о рассмотрении поправок, которые мы направляем после принятия в первом чтении.

Вы помните, как рассматривался вопрос о земле. Более половины субъектов Федерации направили отрицательные заключения, никто на это даже не обратил внимания.

Следующий аспект. Практически невозможно добиться внесения на рассмотрение в Госдуму законопроектов по части 3 статьи 104. Потому, что нет закона, по которому Правительство обязано давать заключения на законопроекты. А Регламент Правительства - это не закон.

Возможно следует сделать законодательный кодекс, который бы все эти вопросы регулировал не только на уровне Российской Федерации, но и субъектов Федерации.

И последний аспект, на котором я хотел остановиться, это вопрос, связанный с совместной компетенцией. Называли сегодня статью 13 федерального закона об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации. Не было закона – плохо, приняли – лучше не стало. Потому что, если по нынешней статье федерального закона законодательный орган выскажется "за", а исполнительный, наоборот, "против", то мнение субъекта оказывается не выраженным. Неправильно уравнивать мнение коллегиального органа и один голос уважаемого губернатора. Конечно, проще оказать влияние на одного губернатора, чем убедить 45 депутатов.

На сегодня Совет законодателей - единственная возможность субъектов Федерации, законодательных органов донести свою точку зрения до Президента и Федерального Собрания. Кого представляют члены Совета Федерации от субъектов Федерации. По крайней мере, не субъект, а органы, которые их направили. А руководитель исполнительного органа власти представляет население. И руководитель законодательного, представительного органа представляет население, которое его избрало как депутата.

Мы думаем, что через Совет законодателей можно координировать по наиболее крупным проблемам внесение законодательных инициатив субъектами Федерации.

Если говорить с практической точки зрения, то, наверное, придет время когда субъекты Федерации будут лишены права законодательной инициативы. Тогда меньше будет проблем и у федеральной власти. И тогда наши законы не будут противоречить федеральным.

Но наши законы противоречат только в одном случае, когда нет федеральных законов, а решать что-то надо. Мы их принимаем, эти законы действуют. Выходит федеральный закон. Но надо время, чтобы провести заседание, принять закон в двух, а то и в трех чтениях. Вот в этот период региональное законодательство противоречит федеральному. Благодарю за внимание.

Б.В.МИРОШИН

Спасибо, Юрий Владимирович. У нас есть вопрос нашего коллеги из Франции господина Кляйна Лорана. Пожалуйста.

КЛЯЙН ЛОРАН

Я не могу сказать, что Франция – это унитарное государство, но то, что сейчас говорят, очень напоминает мне нашу прежнюю ситуацию. Сейчас ситуация во Франции в целом приведена в соответствие с европейской системой, примерно те же отношения, те же проблемы и примерно те же ответы на эти проблемы.

Но с той поправкой, что в нашей стране существует судебная система, которая стала очень независимой, очень жесткой. И тогда, когда национальные парламенты время от времени нарушают сознательно или не сознательно, но чаще всего сознательно европейское право, национальные судьи должны налагать санкции за такие нарушения, в случае необходимости применяя европейское право.

Я бы хотел спросить, как обстоят дела в судебных системах местного уровня, имеют ли они определенную независимость и обязаны ли они следовать федеральному законодательству?

Ю.В.АГИБАЛОВ

Однозначно. В субъектах Федерации действуют федеральные суды. Никакого отношения к местным органам власти они не имеют. Они руководствуются только законом.

Но я хочу сказать, что у нас ни одного закона субъекта Федерации судом не признано незаконным. Были судебные процессы, но ни одного судебного процесса Областная Дума не проиграла, в том числе и в был Верховном Суде.

Б.В.МИРОШИН

Вопрос у господина Полуяна из Аналитического управления Аппарата Совета Федерации. Пожалуйста.

Л.Я.ПОЛУЯН

Мой вопрос связан с работой Совета законодателей.

Некоторое время назад я сам предлагал идею создания Совета законодателей. Но я предлагал создать этот орган как некий рабочий механизм, способный , в частности, решать вопросы, как сейчас любят говорить, превентивной гармонизации законодательства, чтобы не допускать тех несоответствий, которые потом нужно преодолевать. Такой орган должен в предварительном порядке выявлять и поднимать актуальные вопросы, разрабатывать совместные законодательные инициативы. Он нужен для того, чтобы было меньше политического шума и больше конкретной работы.

Но, к сожалению, с созданием Совета законодателей мы решили только одну пока проблему – мы решили проблему чисто политическую, вернули уважаемых людей, руководителей законодательных органов на федеральную арену. Сформировать рабочий механизм пока в Совете законодателей не получается. Причина элементарная– у него некому работать,  нет квалифицированного аппарата,.

Может быть, надо подумать, каким образом придать этому политически значимому полезному органу рабочий инструмент.

Какова Ваша точка зрения?

Ю.В.АГИБАЛОВ

Конечно, понятен, спасибо.

Для того, чтобы этот орган начал работать, естественно, недостаточно того, чтобы он собирался раз в месяц, а его деятельность обеспечивало Организационное управление Аппарата Совета Федерации.

С моей точки зрения, когда проводятся Советы законодателей надо собирать представителей аппаратов этих же субъектов, тех кто будет эти идеи или положения реализовывать.

Как формировать Совет Федерации. С моей точки зрения нынешнее положение наименее удачное, несмотря на то, что Совет Федерации работает на постоянной основе. Это подтверждает практика работы нашего законодательного собрания. Оттого, что члены Совета Федерации будут 7 или 24 дня находится в здании парламента, участие в законодательной деятельности Совета Федерации не улучшится.

Кого представляют члены Совета Федерации? Зачастую - самих себя. Потому что сегодня нет механизма, определяющего как должен голосовать, хотя бы по принципиальным член Совета Федерации. В результате эффективность работы нашего законодательного органа со своим представителем зачастую не совсем та, на которую мы рассчитывали.

И последний вопрос. В законе "О порядке формирования Совета Федерации" ничего не сказано о том, как и за что можно отозвать члена Совета Федерации. Ряд депутатов нашей областной Думы внесли законопроект "О порядке отзыва членов Совета Федерации". Пока он не рассматривался, но такой проект есть.

Б.В.МИРОШИН

Спасибо. Еще один вопрос.

ВОПРОС С МЕСТА

Все-таки Вы считаете, что представительный и законодательный орган субъекта Российской Федерации не может сам определить процедуру, по которой даются поручения членам Совета Федерации? В своем регламенте, например, в Московской Городской Думе это сделано и есть понятные основания.

Ю.В.АГИБАЛОВ

Нужен федеральный закон. В нем должны содержаться два–три принципиальных основания. Например, решение Законодательное Собрание по конкретному законопроекту. Такое решение для депутатов Государственной Думы является обращением с просьбой его поддержать, а для членов Совета Федерации –руководство к исполнению. Неоднократное несоблюдение этого условия является основанием для принятия санкций.

Сегодня говорили о том, что Президент Татарстана воспользовался своим правом и отозвал своего представителя в верхней палате. Это неоспоримое право субъекта Федерации.

Б.В.МИРОШИН

Спасибо. Есть еще вопросы? Пожалуйста.

К.ФЕРНАНДЕС-КАРНИСЕРО

В Испании базовые законы по вопросам совместной юрисдикции – это постоянный источник конституционных конфликтов, потому что автономные сообщества Испании отвергают характер некоторых статей в этих основных законах, потому что они якобы навязаны им со стороны центрального парламента.

Это становится источником постоянного обращения в Конституционный Суд.

Что касается конституционной апелляции региона против национального закона. В Испании сформировалась практика, согласно которой в тех случаях, когда какой-то из регионов Испании, обжалует государственный закон, то Сенат Испании, будучи палатой территорий, должен вмешаться в этот процесс.

Есть ли такая практика в России?

Ю.В.АГИБАЛОВ

Есть право субъектов Федерации обращаться в суд по федеральным законам вне зависимости от того, по какой статье Конституции они приняты. Известно, что областной Совет Орловской области обратился в Конституционный Суд с вопросом о правомочности принятия изменения в Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан в части ограничения права на проведение референдума на период федеральных выборных кампаний.

К.ФЕРНАНДЕС-КАРНИСЕРО

Я вчера говорил, что четыре магистрата назначаются каждой палатой, но они не являются представителями Сената или Палаты депутатов – это обычные члены Конституционного Суда, они не являются представителями парламента внутри Конституционного Суда – это просто обычные магистраты. Они являются назначенцами, судьями этого суда, , но не представителями парламента.

Ю.В.АГИБАЛОВ

У Совета Федерации есть конституционное право назначения судей федеральных судов, в том числе и судей Конституционного Суда. Кроме этого есть полномочный представитель в Конституционном Суде и в других судах.

Кроме того у палаты и у каждого члена Совета Федерации есть право обращения в Конституционный Суд.

Б.В.МИРОШИН

Я хотел бы несколько слов сказать по поводу того, как урегулированы вопросы на уровне субъектов Федерации, связанные с определением полномочий представлять интересы субъекта Федерации членами Совета Федерации.

Мы проанализировали законодательную базу всех субъектов Российской Федерации, и оказалось, что эти вопросы в той или иной степени урегулированы примерно в 20 субъектах. Причем, везде сила правового акта совершенно разная. Где-то - это постановление Законодательного Собрания, где-то - это, если это касается исполнительной власти, постановления губернатора, главы исполнительной власти, где-то - это закон субъектов Федерации. Полнота регулирования этого вопроса очень сильно отличается друг от друга.

Удивляет в какой-то степени то, что субъекты не воспользовались своим правом, чтобы принять такие нормативные правовые акты везде, но с другой стороны, это наталкивает на мысль о том, что субъектам вообще этого не надо, потому что порядок формирования Совета Федерации, который существует сейчас, не вызывает у субъектов Федерации интереса и необходимости заниматься этой проблемой.

Да, действительно, может быть лучше других этот вопрос проработан в Московской Городской Думе, там достаточно подробно расписано, что представитель Думы в Совете Федерации должен в обязательном порядке консультироваться со своим законодательным органом по вопросам совместной компетенции. Москва гордится тем, что стала первопроходцем в решении этих вопросов, что там первыми стали применять конкурсный подход к определению представителя Законодательного Собрания Московской Городской Думы в Совете Федерации. Более того, я принимал участие в этом конкурсе, мне было интересно. И ничего более формального я не видел, потому что претендентам не дают возможности заявить о какой-то своей позиции, о какой-то программе, платформе. Хотя каждому дают три минуты для выступления перед депутатами Законодательного Собрания Московской Городской Думы. Но что можно за три минуты сказать и как за три минуты депутаты Законодательного Собрания могут оценить того или иного кандидата. Поэтому по форме вроде демократично, а по содержанию, конечно, это все не так.

Предоставлю слово Олегу Александровичу Тарасову, заместителю начальника Управления государственного строительства и публичного права, главного государственно-правового Управления Президента Российской Федерации.

О.А.ТАРАСОВ

Говоря о проблемах взаимодействия палат Федерального Собрания между собой и с органами власти регионов и других ветвей власти, я бы хотел, прежде всего, сказать, что эту проблему нельзя рассматривать изолированно от общей проблемы организации взаимодействия между органами публичной власти различных уровней.

Это особенно актуально сейчас, когда на политическом уровне приняты определенные решения по укреплению механизма государственной власти путем разграничения полномочий между органами государственной власти. В том числе и внесены законопроекты, напрямую касающиеся разграничения полномочий.

В частности, Государственный совет создал рабочую группу Президиума Государственного совета, которая непосредственно занимается вопросами взаимодействия между федеральными и региональными органами власти. Эта рабочая группа возглавляется губернатором Владимирской области. И вплотную подошла к внесению определенных предложений и идей на эту тему.

Сейчас идет активный поиск механизмов взаимодействия. Раньше были одни механизмы. Это, например, объединенная комиссия по законодательной деятельности, которая согласовывала позицию преимущественно оппозиционной Государственной Думы с президентско-правительственными структурами, с тем чтобы снизить объем разногласий, противоречий, устранить почву для многочисленных президентских вето, наметить какие-то пути более согласованного стратегического взаимодействия в процессе законодательной деятельности.

Ныне в таких механизмах острой потребности уже нет. Потому что через Государственную Думу и через Совет Федерации правительственно-президентские законопроекты проходят относительно спокойно.

Но, тем не менее, небольшой процент принятия законопроектов, внесенных Советом Федерации, членами Совета Федерации, законодательными органами власти субъектов Федерации свидетельствует о том, что пока это взаимодействие идет только в одном направлении. А именно: исполнительная власть предлагает, законодательная ветвь одобряет. А вот обратное движение пока отсутствует.

Сегодня стоит задача заставить заработать конституционный механизм реализации права законодательной инициативы Советом Федерации, членами Совета Федерации и органами власти субъектов Федерации.

Есть предложение укрупнять субъекты законодательной инициативы, объединять членов Совета Федерации, законодательные и представительные органы власти, а иной раз депутатов Государственной Думы. Под одним законопроектом ставить десятки, сотни подписей.

Вряд ли стоит делать системой отбор в Совете Федерации наиболее значимых законодательных инициатив и осуществлять их поддержку со стороны Совета Федерации. Все это не решит проблему в целом.

Полагаю, надо идти по пути выстраивания политической системы, партийной системы, в том числе и в законодательной власти в России.

Идти по пути политических консультаций, при которых Совет Федерации, и законодательные органы власти в регионах будут структурироваться вокруг крупных политических игроков.

При этом шансы на поддержку законодательных инициатив у членов Совета Федерации, Совета Федерации и законодательных, представительных органов власти субъектов Федерации резко возрастают. Потому что это уже будет инициатива политических сил, отражающих какой-то крупный спектр общественных интересов.

Это резко повышает шансы на выработку механизмов продвижения законодательных инициатив и взаимодействия в законодательной области между палатами Федерального Собрания и ветвями власти.

Есть еще так называемые рутинные законы и их большинство. Но на принципиальную политическую ни партии, ни депутатов, ни группировок они не влияют.

Они должны выделяться в отдельную группу законодательную и они должны проходить по определенной законодательной процедуре.

Конечно, необходимо дополнительно обсуждать и дискутировать вопрос о порядке учета мнения субъектов Российской Федерации при разработке законов Правительством. Прежде всего по предметам совместного ведения, где исполнителями этих законов в той или иной мере являются органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

На аппаратном уровне, то есть в министерствах и ведомствах должны учитывать и согласовывать свои представления с тем, как законы будут исполняться субъектами Федерации.

А на политическом уровне – это использование возможностей коллегий министерств, заседания Правительства и консультативные органы при Президенте.

В этом случае внесенные в Государственную Думу законопроекты уже не будут новостью для законодательных и исполнительных органов власти субъектов. И 30-дневный срок рассмотрения в субъектах Федерации не покажется столь малым.

Аналогичная процедура осуществляется после того как законы приняты.

Что касается судебной власти, то необходимо срочно развивать административное судопроизводство с одновременным поиском согласительной процедуры вне судебного порядка путем создания неких арбитражных или административных комиссий при Правительстве, а может быть, и при органах исполнительной власти, для урегулирования споров и разногласий в процессе применения законов, возникающие опять же между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и правительственными структурами.

Судебный порядок во многом нежелателен, потому что это свидетельство невозможности исполнительной власти решить конфликты и споры в рамках самой системы исполнительной власти. Теряется смысл конституционного предписания о единстве системы исполнительной власти.

Б.В.МИРОШИН

Позвольте предоставить слово Ирине Васильевне Котелевской, руководителю Департамента по связям с органами государственной власти Российского союза промышленников и предпринимателей.

И.В.КОТЕЛЕВСКАЯ

Надо сказать, я испытывала заметные трудности при выборе номера секции, в которой мне следует принять участие. Уже второй год я представляю общественную организацию, и в мои задачи как раз входят самые тесные отношения с обеими палатами парламента. В 1993 году я работала в президентской комиссии законодательных предположений, которая готовила проекты ныне действующих регламентов, а впоследствии участвовала в организации законодательного процесса в Государственной Думе.

Надо сказать, что, сделав выбор в пользу законодательства и законодательного процесса, я сделала его верным, потому что мне сегодня было чрезвычайно интересно выслушать выступления, связанные с региональным опытом нашей законодательной власти. Это всегда очень ценная информация, которую можно получить преимущественно в Совете Федерации.

Мне хотелось обратиться сегодня к двум вопросам.

Скоро будет 10 лет, как работает двухпалатный российский парламент. Многое достигнуто, многое сделано, вокруг нас работает масса талантливых людей, есть депутаты, которых мы знаем уже третий созыв, есть депутаты, которые трудились как народные избранники в органах власти прежней системы государственного устройства. Но, к моему сожалению, сохраняются две важные проблемы системного порядка.

В конечном счете результатом деятельности парламента в первую очередь является системное, связанное согласованное законодательство, согласованное не только в виду конституционных связей, вертикальных и горизонтальных, внутри нашего государства, но и согласованное с международной правовой системой, с международным правом, международными актами, принципами, нормами.

Если мы ставим эту задачу, то, наверное, и нашей главной целью является обеспечение такого системного подхода. Это тот результат, на который должна быть направлена деятельность обеих палат.

Олег Александрович Тарасов верно вспомнил о существовании Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, ответственным секретарем которой я работала почти 6 лет. И правильно сказал о том, что ее деятельность была необходима в период, когда политическое противостояние было довольно острым и не всегда исполнительной власти удавалось найти понимание в стенах Государственной Думы и Совета Федерации. Но у законодательной комиссии была и иная задача. Она создавалась указом Президента и включала в себя представителей обеих палат парламента, Правительства, научной общественности, крупных общественных сил, какими являются, например, профсоюзы и крупнейшие профсоюзные деятели были в ней представлены. Имелась задача не только снятия противоречий и конфликтов по вполне конкретным позициям, таких находилось много, но важно было то, что на рассмотрение этого такого консультативного межведомственного органа выносились вопросы крупные, программные, важные для развития отдельных правовых отраслей.

Так, мы дважды обращались, скажем, к теме согласования норм российского законодательства, согласованности норм российского законодательства с нормами международного права. Ставились вопросы реализации норм Гражданского кодекса, который тогда был принят.

Необходима выработка консолидированной совместной позиции по принципиальным законопроектам на ранних стадиях.

Второе. Право законодательной инициативы.

Я напомню о том, что в свое время была очень верная идея, не поддержанная в парламенте и принадлежавшая Президенту. Речь шла о закреплении на уровне федерального закона процедур рассмотрения и принятия актов парламентом Российской Федерации.

Ведь уже известно, что многие субъекты обогнали Федерацию в этом смысле. И у нас сегодня понимание видов актов, их субординации, иерархии, соотношения между собой, схемы, по которым они принимаются, наконец, просто формальные наименования никак не определено.

Что касается процесса реализации права законодательной инициативы, то все здесь присутствующие прекрасно осведомлены о тех плюсах и минусах множественности субъектов права законодательной инициативы, которые мы имеем сегодня.

Я помню, еще в 1994году нам в Польше рассказывали о том, как происходит ограничение депутатского права законодательной инициативы. Не законом, а регламентом палаты. В соответствии с ним правом законодательной инициативы обладают депутатские группы численностью в 15 депутатов.

Я, приоткрываю немного свой теперешний опыт, как лоббиста, и хочу сказать, что, конечно, манипулирование позиций одного человека гораздо более легкий способ добиться желаемого результата, чем заручиться поддержкой группового мнения.

А ни для кого не секрет, что парламент есть средоточие интересов, и иного быть не должно. Это то место, где происходят поиски баланса интересов профессионального, группового, отраслевого, регионального, который выражается в той или иной форме. И иначе парламент и выглядеть не может. Это не просто некая лаборатория, в которой все можно описать по процедурам, стадиям, срокам. Это - борьба, безусловно, сил и интересов. И в этой борьбе приходится участвовать самым разным политическим силам. И в любом случае депутаты и представители Совета Федерации являются здесь агентами влияния. В этом нет ничего странного и неясного.

Б.В.МИРОШИН

Спасибо, Ирина Васильевна. Как Вы считаете, закон о лоббизме нужен нашей стране или нет?

И.В.КОТЕЛЕВСКАЯ

Я бы ответила таким образом. Мне представляется, что у нас сегодня вообще искаженное представление о роли закона. И этот закон, а я очень болею за него, за его содержание, за значимость, за исполнение, девальвирован в понятии общества, граждан, представителей органов власти. Нет, он не нужен.

Б.В.МИРОШИН

Второй вопрос. Отдавая должное стенам, в которых мы сейчас находимся и работаем, давайте вспомним об интересах субъектов Российской Федерации. Ваша организация, как лоббирующая интересы предприятий, предполагает ли работу в том числе и с органами власти в субъектах Российской Федерации, а не только на федеральном уровне? Как Вы к этому относитесь? Считаете ли Вы это необходимым?

И.В.КОТЕЛЕВСКАЯ

Да, конечно. И такое взаимодействие осуществляется. Я вас охотно всех приглашаю к нам на семинар и на "круглые столы" и вручу информацию об организации, которая существует уже 10 лет, имеет почти 300 тысяч членов по стране, региональные отделения и представительства. Бизнес-сообщество представлено не только Российским союзом промышленников и предпринимателей, но и "Опорой", "Деловой Россией", Торгово-промышленной палатой, в первую очередь. Так что такая работа идет в очень многих направлениях.

Я скажу, что у нас заинтересованы в подготовке предложений по 10-15 сюжетам, число этих сюжетов меняется ежегодно. Совсем недавно по поручению Президента закончили подготовку предложений к концепции административной реформы. В этом материале участвовало очень большое число экспертов, специалистов, депутатов. У нас создан корпоративный суд и вообще очень много предпринимается мер для того, чтобы формировать не законодательные (это к вопросу о предыдущем сюжете), а корпоративные нормы и механизмы, позволяющие разрешать споры, разногласия и противоречия, вырабатывать единую поведенческую практику. И в этом смысле нашими союзниками являются и Торгово-промышленная палата, и парламент.

Б.В.МИРОШИН

Уважаемые коллеги, мы завершаем нашу работу. Я думаю, что выражу общее мнение, сказав, что мы получили большое удовлетворение от нашей совместной дружной работы. Мы с удовольствием выслушали сообщения наших иностранных коллег, с удовольствием выслушали опыт наших субъектов Федерации, представленных двумя докладчиками.

Я хотел бы поблагодарить всех участников нашей секции за активную работу.

Благодарю вас, всего доброго.

ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ

 

23 мая 2003 года

 

С.Н.Семаков

Добрый день, уважаемые дамы и господа, уважаемые коллеги! Начинаем заключительное пленарное заседание семинара. Мы должны подвести итоги состоявшегося обсуждения и поговорить о возможных перспективах дальнейшей совместной работы. По традиции мы заслушаем сообщения руководителей секций, поэтому я попрошу сейчас выступить руководителя первой секции, Начальника Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Ларису Николаевну Вдовиченко.

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Уважаемые коллеги! Плодотворная работа секции в течение двух дней продемонстрировала, что бикамерализм является одной из наиболее эффективных форм представительства общественных интересов на высшем уровне государственной власти. На секции выступили 11 российских участников и 8 иностранных представителей. Все доклады носили глубокий, содержательный характер и сопровождались дискуссиями.

Демократизация государственных институтов неизбежно ведет к повышению роли верхних палат парламентов в процессе функционирования государства и гражданского общества. Этот тезис находит свое подтверждение в том факте, что подавляющее большинство легислатур в территориально обширных, демократических государствах являются двухпалатными. Но особо значимую роль бикамерализм приобретает в государствах федеративных, где верхняя палата непосредственно несет на себе функцию представительства интересов субъектов федерации и их населения. Благодаря тому, что многие верхние палаты парламентов не имеют установленного срока полномочий и обновляются постепенно, они приобретают особое положение в механизме осуществления власти, что предоставляет им значительные организационные преимущества. Свойство непрерывности работы верхних палат делает их постоянным элементом системы высших органов государственной власти, превращает в символ стабильности и конструктивности государственной власти.

Однако нельзя сказать, что стратегия бикамерализма напрочь лишена «подводных камней». Основными проблемами, которые обратили на себя внимание многих выступавших здесь, являются порядок формирования и объем полномочий верхних палат. И то, и другое в конечном счете играет решающую роль при определении правового статуса и реального общественно-политического веса как самой верхней палаты парламента, так и ее отдельных членов. Многими выступавшими отмечалось, что два эти понятия – порядок формирования и объем полномочий – неразрывно связаны между собой. Даже малейшее нарушение баланса их тождественности способно привести к неэффективной работе верхней палаты парламента, что оборачивается тормозом для нормального функционирования всего государственного механизма.

Как известно, в разных странах верхние палаты парламента формируются по-разному. Реальная оценка оптимальности той или иной модели формирования верхней палаты парламента может быть произведена лишь с учетом того, в какой степени каждая из выбранных моделей влияет на фактическую роль палаты. Что касается Российской Федерации, то существующая здесь модель формирования «верхней» палаты не является законченной, и работа над ее оптимизацией будет еще продолжаться.

Второй ключевой характеристикой степени развитости бикамерализма в том или ином государстве является объем компетенции верхней палаты парламента. Очевидно, что для реализации своей основной функции, а именно для отстаивания интересов социальных групп и территориальных сообществ верхние палаты должны в более полной мере использовать свое право законодательной инициативы. Это очень важно, и об этом говорилось в выступлениях многих участников секции. Верхняя палата парламента не должна превращаться в своеобразный орган технического контроля при нижней палате, автоматически одобряющий поступившие снизу инициативы. Удельный вес актов, реально разрабатываемых и рассматриваемых верхними палатами парламентов, должен расти, чему будет способствовать расширение их полномочий в сфере законотворчества.

Конструктивной работе верхних палат парламента в немалой степени способствует их надпартийная природа, делающая позицию членов палаты достаточно независимой от мнения фракционных лидеров нижней палаты и министров партийного большинства. Немаловажное значение имеет и функция контроля, осуществление которой верхними палатами парламента, несомненно, будет способствовать оптимизации функционирования государственной власти, а также размежеванию стратегических интересов и сиюминутной политической конъюнктуры, что чрезвычайно важно для современной России. В посланиях Президента РФ, например, прогнозы и задачи ставятся на десятилетие вперед, а не только на следующий год.

В целом тенденция демократизации парламентских институтов должна выражаться в расширении прав верхних палат, в постепенном выравнивании их значения в законодательном процессе с нижними палатами. Обе палаты парламента должны иметь примерно сопоставимый объем компетенции в законодательной и контрольной сферах. Бикамерализм – это не только форма регионального, территориального представительства. Это способ аккумулирования особых знаний, форма сохранения и передачи профессионального опыта, воплощающая собой стабильность, разумность и взвешенность подходов, не отягощенных перипетиями партийного противостояния. Бикамерализм – это способ оптимального обеспечения механизмов реального представительства разнообразных и все время меняющихся общественных интересов. И мировая практика показывает, что будущее парламентаризма неразрывно связано с бикамерализмом, с его, пока еще не полностью освоенным, политическим и организационным потенциалом.

С.Н.Семаков

Спасибо Вам, Лариса Николаевна. Есть вопросы? Прошу Вас.

Э.АФОНИН.

Лариса Николаевна, Вы говорите, что намечается тенденция к выравниванию объемов компетенции палат. Правильно ли я понимаю Вас, что под этим подразумевается симметричность? И второй вопрос: является ли это общей тенденцией или это особенность Российской Федерации?

Л.Н.ВДОВИЧЕНКО

Представляется, что слово «симметричность» здесь не очень подходит. Это именно сопоставимость, равноправие в системе парламентских сдержек и противовесов. Я думаю, что в последующих семинарах мы еще не раз будем обсуждать тот оптимальный баланс, который должен быть между Государственной Думой и Советом Федерации. В своем же выступлении я постаралась отразить прежде всего российский опыт.

С.Н.Семаков

Я прошу на трибуну сопредседателя второй секции Бориса Владимировича Мирошина, который является Заместителем начальника Правового управления Аппарата Совета Федерации. Пожалуйста.

Б.В.МИРОШИН

Уважаемые коллеги! Обстоятельная оценка работы семинара дана в сообщении Ларисы Николаевны, что освобождает меня от повторов. Поэтому позвольте мне кратко сообщить о том, что в работе секции 2 «Формы и механизмы взаимодействия палат парламента между собой, центральными, федеральными и региональными органами государственной власти» приняло участие более 60 человек, в том числе 10 зарубежных коллег. Были подробно рассмотрены механизмы и процедуры согласования позиций палат парламента в сфере их совместной компетенции, особенности взаимодействия палат в законодательной деятельности, организационно-правовые основы согласительных процедур, их учета при принятии решений палатами парламента, а также экспертное, информационное и организационное обеспечение согласительных процедур. В то же время мы не удержались в рамках заданной тематики и активно обсуждали вопросы в том числе и из повестки первой секции.

Большую активность на секции проявили иностранные коллеги из Испании, Великобритании, Чехии, Франции и других стран. Из российских участников семинара мы заслушали выступления представителей Государственной Думы, Совета Федерации, Администрации Президента, Российского союза промышленников и предпринимателей, ряда других авторитетных организаций. Особенно насыщенным было выступление Председателя Комиссии по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации господина Бурбулиса. Он поведал нам о новых тенденциях, наметившихся в работе «верхней» палаты Федерального Собрания в связи с ее переходом на профессиональную постоянную основу. Большую заинтересованность вызвали сообщения о парламентской деятельности на уровне субъектов Федерации, сделанные представителями Госсовета Республики Татарстан и Воронежской областной Думы.

В целом работа секции получилась удивительно интересной и плодотворной. Участники секции выражают благодарность содиректору Европейского центра господину Тоорнстру, руководству Совета Федерации и Государственной Думы, их аппаратов за организацию семинара на высоком организационном и интеллектуальном уровне. Благодарю вас.

С.Н.Семаков

Спасибо большое, Борис Владимирович. Есть ли у участников семинара желание прокомментировать итоги проведенной работы? Прошу Вас.

К.ФЕРНАНДЕС-КАРНИСЕРО

Золотой принцип бикамерализма - это принцип взаимности, подразумевающий, что желание территорий участвовать в процессе принятия решений на общегосударственном уровне должно корреспондировать их обязанности информировать центр об истоках решений, принимаемых на региональном уровне. Для Испании это вполне обычная практика. Чтобы следовать тому, что немцы называют «федеральная преданность», очень важно соблюдать принцип взаимности. Регионы должны участвовать в разработке законов на государственном уровне, но при этом они должны при принятии собственных решений исходить из идеологии партнерства. Другой важный принцип бикамерализма - это принцип транспарентности, заключающийся в том, что информация не может быть спрятана. Регионы должны предоставлять полную информацию точно также, как это должно делать центральное правительство. Разумеется, во всем мире существуют пределы следования этому принципу, но симметричность в процессе обмена информацией, с моей точки зрения, совершенно необходима.

С.Н.Семаков

Я думаю, уважаемые коллеги, что опыт Испании и России свидетельствует о том, что обе поднятые проблемы должны обязательно находится в центре внимания федеральных и региональных властей. Для Российской Федерации это особенно проблематично, так как она имеет в своем составе 89 субъектов Федерации. В таких условиях проводить согласование интересов федерального центра и субъектов Федерации очень непросто, но мы стараемся делать это, о чем неоднократно упоминалось в выступлениях участников семинара с российской стороны. Спасибо, господин Фернандес-Карнисеро, за Ваш комментарий. Теперь я просил бы выступить Содиректора Европейского центра парламентских исследований и документации господина Тоорнстра. Прошу Вас.

Д.ТООРНСТРА

Если позволите, я воспользуюсь предоставленным словом для того, чтобы поделиться с Вами своими соображениями по вопросу о взаимоотношениях палат парламента. Законодательная среда за последнее время претерпела существенные модификации. Это коснулось в том числе и изменений в отношениях между исполнительной властью и нижней палатой, поскольку большинство политических партий, представленных в ней, отстаивают именно интересы правительства. Таким образом, происходит сдвиг в отношениях между двумя палатами, в результате чего вторая палата может стать более политизированной, чем это было в прошлом. Возрастает степень лоббистской активности в рамках второй палаты. Законодательство становится технически более сложным, что является следствием глобализации, поскольку любые контракты, договоры и соглашения, которые заключаются исполнительной властью, воздействуют на содержание повестки дня законодательных собраний. Существует реальная опасность того, что увеличение международного компонента приводит к уменьшению влияния парламента на законодательную деятельность. Особенно остро данная проблема дает о себе знать с тех случаях, когда парламенты не работают активно на так называемом предзаконодательном этапе нормотворчества.

Учитывая эти процессы, я хотел бы призвать парламенты укреплять свое сотрудничество в области законодательной деятельности. Мы многое можем узнать друг от друга путем обмена информацией, данными по законодательству и так называемыми независимыми исследованиями. Поэтому я призываю наращивать темпы и уровень межпарламентского сотрудничества, как между нижними, так и между верхними палатами. Несмотря на различие национальных подходов, у всех нас возникают сходные проблемы и ситуации. Необходимо также усилить аналитический компонент нормотворчества, поскольку законодательство становится более сложным. Больше внимания мы должны уделять контрольным функциям, которыми наделен практически каждый парламент. Консультации в режиме реального времени являются исключительно важным элементом в плане оценки изменений природы законодательной деятельности. Пока еще опыт в данной сфере невелик, но, как представляется, опросы общественного мнения в режиме реального времени будут сильно влиять на законодательный процесс. Парламентам желательно также на внутреннем уровне отделить осуществление аналитических и надзорных функций от непосредственно законодательного процесса, что можно сделать только при условии транспарентности законодательного процесса.

Бикамерализм имеет много привлекательных аспектов, особенно если каждая из палат эффективно работает и обеспечивает общество соответствующими услугами. Как представляется, на административном уровне не помешало бы более тесное сотрудничество аппаратов обеих палат, причем не только в том, что касается управленческих функций. Зная больше друг о друге, парламентарии смогут более эффективно разрешать споры между палатами. Поэтому такого рода административное сотрудничество просто необходимо. Хотя парламентские отношения по своей природе политизированы, иногда необходимо несколько формализовывать основу, на которой работают представительные органы. Это касается прежде всего ситуации потенциального конфликта в условиях двухпалатной системы. Решение данных противоречий всегда будет носить политический характер, но, тем не менее, процесс урегулирования споров может быть существенно облегчен при наличии кодекса поведения в стенах парламента.

И, наконец, несколько слов о лоббистской деятельности. Лоббирование – это представительство скрытых интересов, будь то частные интересы либо интересы крупных международных агломератов. Деятельность групп давления по своим масштабам все время разрастается. Некоторые лоббисты работают профессионально, открыто, в то время как другие склонны к скрытой тактике, к тайной деятельности. Я не против лоббирования самого по себе, оно все более рассматривается как позитивный элемент законотворчества, однако, лоббирование должно осуществляться с уважением основных правил поведения. Целесообразно принимать кодексы парламентского поведения не только для депутатов и сотрудников аппарата, но и для лоббистов. Исходя из своего опыта могу сказать, что профессиональные лоббисты поддерживают идею закрепления правил лоббистской деятельности, поскольку это позволит им легально заниматься своей работой. При этом все финансовые интересы депутатов должны быть предельно прозрачными.

Хотелось бы также затронуть вопрос об аппарате парламента. Можно устанавливать какие угодно правила и нормы, но при отсутствии достаточного количества сотрудников, получающих достойную зарплату, все они превращаются в пустой звук. Если у парламентских сотрудников нет возможности профессионального роста, то такого рода аппарат работает на любительском уровне. Работа в аппарате парламента повсеместно должна стать престижной работой. Необходимо удерживать хороших специалистов в аппарате парламента, обеспечивать их профессиональную подготовку и высокий уровень материально-технического обеспечения их деятельности.

В заключение хочу поблагодарить российских коллег за инициативу проведения этого семинара. Я считаю, что это был очень полезный опыт. Спасибо.

С.Н.Семаков

Спасибо, господин Тоорнстра, за Ваше выступление. Уважаемые коллеги, есть ли еще комментарии? Пожалуйста.

Д.БИМИШ

Хочу поблагодарить коллег из Совета Федерации не только за прекрасную организацию этого семинара, но и за гостеприимство, которое было нам оказано. Я представляю Палату лордов парламента Великобритании. Это старейшая из верхних палат, она существует уже много веков, правда, недавно состав палаты несколько изменился. В Великобритании в связи с этим идет дискуссия относительно того, какой должна быть вторая палата, какие полномочия и функции она должна иметь. Однако вопрос не стоит, нужна ли вообще вторая палата, поскольку Палата общин проголосовала в пользу ее сохранения исходя из того, что бикамерализм – это позитивная общемировая тенденция.

С.Н.Семаков

Есть ли еще желающие высказаться?

Ф.МАРЧЕЛЛИ

Я хотел бы рассказать о ситуации в Италии, где вторая палата парламента функционирует, как первая. Получается, что у нас есть две первые палаты. Это довольно необычная система, но она функционирует уже полвека. Конечно, идут споры относительно того, как и в каком направлении следует реформировать парламент, однако, пока он существует именно в таком виде.

Я попросил слово для того, чтобы поблагодарить за проведение этого семинара, который был очень интересным. Бикамерализм – это живое существо, которое является важным ресурсом жизнедеятельности демократической системы. Напомню, что в истории Древнего Рима было два консула, отвечавших за устойчивость политической системы. Оказалось, что двое – это всегда лучше, чем один. Мы не должны недооценивать систему сдержек и противовесов, которую обеспечивает бикамерализм в конституционной системе. Я хочу поблагодарить Совет Федерации и другие организации за проведение этого интересного и приятного диалога.

С.Н.Семаков

Спасибо большое за Ваши оценки. Еще мнение? Пожалуйста.

Э.АФОНИН

Хотел бы выразить свои слова благодарности и организаторам, и участникам сегодняшнего семинара, и особенно коллегам, которые откликнулись на мой призыв в начале дискуссии. Для Украины проблема, которая стала центром обсуждения сегодняшнего семинара, чрезвычайно важна, поскольку моя страна стоит сегодня перед выбором, делать ли ей парламент двухпалатным или же сохранить существование однопалатного. И в этой связи свою задачу я вижу в том, чтобы как можно полнее представить сегодняшнюю и вчерашнюю дискуссии в материалах отчета, который я привезу на Украину.

С.Н.Семаков

Спасибо нашему украинскому коллеге господину Афонину и за его нынешнее выступление, и за его активность на семинаре. Спасибо большое всем за те оценки, которые были высказаны. В заключение я хотел бы попросить выступить Сергея Ивановича Гайдаржи, Заместителя Руководителя Аппарата Государственной Думы. Пожалуйста.

С.И.ГАЙДАРЖИ

Уважаемые дамы и господа, уважаемые коллеги! Наш семинар завершает свою работу. Состоялась интересная, содержательная дискуссия по одной из наиболее актуальных проблем развития такого важного института демократии, как двухпалатный парламент. В ходе этой дискуссии большинство участников подчеркнули значение двухпалатного парламента при учете интересов различных социальных групп и политических сил. Совершенно справедливо подчеркивалось, что особое значение бикамерализм имеет в федеративных государствах.

Хотелось бы поблагодарить иностранных коллег, которые обстоятельно познакомили нас с достижениями и проблемами формирования и функционирования двухпалатных парламентов за рубежом. Несомненно, этот опыт пригодится при совершенствовании деятельности российского парламента. Думаю, что работникам аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации были интересны выступления известных ученых и представителей ВУЗов. Да, некоторые из их тезисов носили достаточно дискуссионный характер. Но путь к истине всегда лежит через столкновение позиций и различных точек зрения. Убежден, что многие теоретические выводы и предложения будут востребованы практикой, как, например, проблема лоббизма, которую поднял в своем выступлении господин Тоорнстра.

До недавнего времени я возглавлял аппарат одной из самых крупных фракций в Государственной Думе – фракции «Единство», депутатов которой постоянно обвиняют в том, что они являются активными лоббистами президентской политики. Хорошо это или плохо, история разберется. Однако некоторые факты налицо уже сегодня: ключевых для страны законов депутатами нынешнего созыва принято  больше, чем за два предыдущих созыва. Поэтому, что касается закона о лоббизме, мы пока еще изучаем опыт стран, которые имеют более длительную практику парламентаризма. Не следует забывать, что современному российскому парламентаризму всего десять лет, – не очень много даже по меркам жизни человека, тем более института власти. Думается, что за эти годы произошло главное - Федеральное Собрание России встало на ноги и успешно решает проблемы, встающие перед ним.

Разумеется, становление российского парламентаризма на современном этапе происходит не всегда гладко. На мой взгляд, для преодоления существующих недостатков в организации законодательного процесса следует перевести законодательную деятельность на основу долгосрочных программ. Нет сомнений в том, что нормы о совершенствовании взаимодействия и сотрудничества палат Федерального Собрания в законодательном процессе найдут свое отражение в регламентах палат и будут способствовать повышению их ответственности за качество принимаемых законов.

Позвольте еще раз от имени руководства Аппарата Государственной Думы поблагодарить инициатора нашей встречи, Европейский центр парламентских исследований и документации при Европейском парламенте и Парламентской ассамблее Совета Европы. И, конечно, огромная благодарность руководству Аппарата Совета Федерации за организацию данного семинара и возможность в конструктивном духе обсудить проблемы современного парламентаризма. Благодарю за внимание.

С.Н.Семаков

Я с удовольствием предоставляю слово Первому заместителю Руководителя Аппарата Совета Федерации Валерьяну Николаевичу Викторову.

В.Н.Викторов

Уважаемые коллеги, подходит к концу наша двухдневная дискуссия. Это своеобразный итог той большой работы, которая была проделана нами, Аппаратом Совета Федерации, и вами, представителями европейских парламентов, Европейским центром парламентских исследований и документации. Мы вместе готовили тематику семинара, вместе придумали это, на первый взгляд, не очень удобное название – бикамерализм, вместе определили круг вопросов, которые посчитали необходимым обсудить в течение этих двух дней. Мы стали немного ближе друг к другу, мы стали немного лучше понимать друг друга. И я надеюсь, что те идеи, интересные мысли, которые здесь прозвучали, обогатят теорию и практику парламентаризма. Материалы семинара будут самым тщательным образом собраны, и мы издадим сборник по его итогам. Я полагаю, что те рекомендации, которые здесь прозвучали как от российских, так и от иностранных участников конференции, безусловно, помогут парламентариям Российской Федерации в их повседневной деятельности.

Я хочу высказать особую признательность всем, кто выступил с докладами, принял участие в дискуссии. Я хочу поблагодарить своих коллег из субъектов Российской Федерации, потому что то аппаратное братство, которое существует между аппаратами Государственной Думы, Совета Федерации и аппаратами законодательных органов государственной власти, – это наша сила, наша гордость. Мы сверяем все свои дела, все свои поступки и нам действительно легко работать, понимая друг друга. Аппарат любого законодательного органа, как, в принципе, и любого органа власти, - это тот инструмент, на котором играют политики. Если этот инструмент хорош, если он хорошо настроен, если он хорошо звучит, значит, и исполнение политиков вызывает только самые приятные ассоциации. Если инструмент нехорош, стало быть, и музыка получается не совсем хорошей.

Сегодня было высказано очень много лестных, комплиментарных оценок в адрес Аппарата Совета Федерации,  Аппарата Государственной Думы, аппаратов законодательных собраний субъектов Российской Федерации. Я благодарю вас за эту высокую оценку и хочу сказать, что мы все, здесь присутствующие, – аппаратчики, эксперты, ученые, – собрали такое количество «строительного» материала, что теперь политики, как вчера сказал об этом Дик Тоорнстра, могут построить несколько мостов даже там, где нет никаких речек и других водных преград.

Мы действительно плодотворно провели время. Поэтому, завершая нашу сегодняшнюю работу, хочу от имени руководства Совета Федерации еще раз поблагодарить вас за участие в этой конференции, пожелать вам всего самого хорошего, успехов в вашей работе, благополучия вашим родным и близким. И хочу сказать, что это не последняя наша встреча. Мы всегда будем рады сотрудничать с вами. И если у вас будет необходимость еще раз приехать в Москву, то мы всегда будем рады встретить вас. Спасибо всем и до новых встреч. (Аплодисменты.)

С.Н.Семаков

Спасибо, Валерьян Николаевич. Уважаемые дамы и господа! Я, как ведущий последнего пленарного заседания, могу сказать только одно: спасибо всем.

 

Конференции

Главная